地方立法簡易體例的生動實踐

向立力

去冬今春，市人大城建環保委牽頭組織起草了上海市商品包裝物減量若干規定。在不少參與者眼中，這是一次準確把握立法目的、科學果斷地選擇簡易體例立法的生動實踐。

2009年吳邦國委員長就提出：“一部法律的規定有很多，但群眾最關注的往往就那么幾條；工作中需要解決的矛盾和問題會不少，實際上關鍵的問題往往就那么幾個”。邦國委員長用這樣生動的語言告訴立法工作者，起草法條不必拘泥于體例形式，而是要抓住最為關鍵的制度，力爭通過立法解決問題。市人大常委會主任劉云耕也撰文指出，“隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項目必然會越來越少。今后的地方立法，更多的應當是針對一些具體問題，由系統性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變”。這一新的形勢變化決定了簡易體例最適合于未來地方立法的特點。

領導同志的高瞻遠矚為具體從事地方立法理論研究與實際工作的同志明晰了方向，在近幾屆地方立法理論研討會上，如何運用好簡易體例一直是熱門話題。作為我國立法學理論開創者之一，周旺生教授曾對法的體例問題做過定義。法的體例又稱法的結構形式，主要是指法的章節結構，即卷、編、章、節、條、款、項、目的劃分。按照這個定義，我們常說的完備體例就是指起草法律時根據條款內容和層次的不同，將一部法律劃分為若干章，章下設節，節下再依次設條、款、項、目。同理，簡易體例則是起草法律時不再構建篇、章、節等復雜的結構，而直接羅列條款構成。

立法選擇完備體例還是簡易體例屬于立法技術問題，因而應當服從和服務于立法目的、立法意圖，這是立法工作的基本規律。從這個意義上說，為了追求體例完備而忽視立法目的、內容的做法，就是對立法的僵化理解，無助于立法反映社會客觀規律。

具體來說，地方立法具有一些不同于國家立法的特點，這些特點決定了地方立法可能更適合于采用簡易體例。首先，地方立法的權限范圍十分有限，尤其不涉及對民事基本制度、市場經濟運行規則的調整。也就是說，地方性法規涉及的社會關系相對清晰，一般不需要借助復雜的結構層次予以梳理。其次，地方性法規條文所設定的權利義務關系比較簡單，大多是將地方性的社會管理目標條目化。大部分情況下，一個條款即可以獨立完成對一項具體制度的表述，因而不需要在一組條文之上疊加章節進行概括。最后，為了緊密回應地方經濟社會發展的特點，地方立法所選擇的切入點一般都相對較小，這類法規本身就不需要太多的條文，劃分過多的結構層次反而顯得累贅冗長。

簡易體例立法的思想給近年來各省市區的地方立法工作帶來了新的風尚，不少地方人大常委會都積極選擇一些緊扣本地實際，法律關系又相對簡單、清晰的項目，展開簡易體例立法的嘗試，收到了不錯的社會反響。本次上海市商品包裝物減量若干規定的起草過程歷時半年多，法規草案不分章、節，全文共十二條。除去構成一部地方性法規一般所必須的立法目的、適用范圍、基本原則、職責分工、監督檢查、法律責任、施行日期等七大類條款之外，整部法規最為核心的制度設計基本集中于三個條文之中。第五條明確包裝要求，第六條明確生產者和銷售者義務，第七條明確減量措施，三個條款相呼應，基本上勾勒出了本市規范和促進商品包裝減量工作的立法思路和制度鏈條。

本次市人大常委會組織制定商品包裝物減量的地方立法，在兄弟省市當中是一次富于創新的嘗試，先行者必然有風險的伴隨，商品包裝物的繁簡在很大程度上由特定的消費文化和消費需求決定，在這個領域通過立法加以干預會有不少難題，有的我們預料到了，有的可能還有待實踐中進一步發現。盡管如此，還是期待這部法規通過后，社會風氣能為之一變，簡約、環保的包裝從此成為一種時尚。