書面意見辦理進入制度完善新通道

張明君

提出書面意見，是代表依法履職的重要形式之一。如何通過立法規范代表書面意見辦理工作，保障代表依法行使職權？7月27日，市十三屆人大常委會第三十五次會議審議通過了修訂后的《上海市人民代表大會關于代表書面意見的規定》，并于9月1日起施行。

背景：立足實際的一次制度完善

1988年4月20日，上海市第九屆人民代表大會第一次會議通過施行了《上海市人民代表大會關于代表書面意見的規定》。《規定》對于保障代表依法行使提出書面意見的權利，規范代表書面意見的辦理工作起到了重要作用。近年來，隨著人大代表工作的發展，代表對書面意見辦理工作有了新的期待和新的要求，有關代表工作的法律法規對做好代表書面意見辦理工作也作出了一些新的規定。如2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉的決定》，對代表在大會期間和閉會期間提出書面意見的要求，有關機關、組織研究辦理代表書面意見的規定時限及要求，報告代表書面意見的辦理情況等作出了新規定。2011年9月22日市十三屆人大常委會第二十九次會議表決通過了新修訂的《上海市實施〈代表法〉辦法》，根據《代表法》也對代表書面意見辦理工作作出了一些新的規定。本市還根據相關法律規定以及2005年中央9號文件精神要求，在代表書面意見辦理工作方面進行了積極的探索，并在2005年10月17日市十二屆人大常委會第五十四次主任會議通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》中對代表書面意見工作進行了細化規定。

思路：與上位法一致 與同位法銜接

1988年人民代表大會通過的《規定》，因施行時間較早，其中關于代表書面意見的提出方式、辦理程序、辦理時限、督促辦理等規定與修改后的《代表法》、《代表法》實施辦法以及目前本市的辦理工作實際已不相一致。為了與上位法保持一致、與同位法做好銜接和協調，更好地規范代表書面意見辦理工作，保障代表依法行使職權，市人大常委會今年及時啟動了《規定》的修訂工作。

《上海市制定地方性法規條例》規定，常務委員會可以對市人民代表大會制定的地方性法規進行部分補充和修改，但是不得同該法規的基本原則相抵觸。本次常委會對《規定》的修訂主要遵循了四條基本思路：一是以憲法和相關法律為依據，不與之相抵觸；二是與《代表法》實施辦法等現行地方性法規做好銜接，保持協調；三是從本市代表書面意見辦理工作實際出發，增強可操作性；四是根據修訂工作的特點，保持《規定》的基本結構大體不變。同時，對一些具體問題和程序，不宜在法規中作詳細規定的，根據《規定》修訂的情況，在修改常委會主任會議2005年通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》時予以補充和完善，充分發揮規范性文件的可操作性。

亮點：為代表依法履職保駕護航

代表向市人大及其常委會提出對本市各方面工作的書面意見，是法律賦予的權利，是代表依法履職的重要形式。為此，《規定》第二條明確：“代表依法享有向市人民代表大會及其常務委員會提出對本市各方面工作的書面意見的權利。本市各機關、組織應當尊重代表的權利，重視代表提出的書面意見，根據憲法、法律、法規和有關規定，認真研究辦理。”

為了進一步提高代表書面意見提出質量，規范書面意見內容和提出途徑，為代表提出書面意見提供好服務和保障，《規定》第四條對代表提出書面意見前的準備工作提出了要求，規定代表提出的書面意見應當一事一議，注重反映實際情況和問題，有具體意見和建議。同時規定，市和區縣人大常委會的辦事機構和工作機構應當為代表提交書面意見提供服務保障。

近年來，在代表書面意見辦理工作中，有部分書面意見所提內容或者承辦單位作出的辦理答復涉及國家秘密，對代表和承辦單位提出相關的保密要求是十分必要的。因此，《規定》第六條規定：“代表提出的書面意見及其辦理情況涉及國家秘密的，有關機關、組織和代表應當依法做好保密工作。”

在代表書面意見辦理工作中，有些代表因為需要對書面意見所提內容作出補充或者調整，或者因情況有所變化，要求撤回所提的書面意見。為此，《規定》在修訂時增加了代表書面意見可以撤回的情形，并規定代表在市人代會期間要求撤回所提書面意見的，可以向大會秘書處書面提出；代表在閉會期間要求撤回所提書面意見的，可以向市人大常委會的代表工作機構書面提出。

提升代表書面意見辦理實效，促進解決落實代表書面意見提出的問題，要求各承辦單位切實重視代表書面意見，扎實認真地開展辦理工作。結合近年來的工作實踐和經驗，《規定》第八條明確了辦理要求：“有關機關、組織應當建立健全書面意見辦理工作制度，實行分級負責制。對涉及面廣、處理難度大的書面意見，應當由承辦單位主要負責人負責辦理。在研究辦理書面意見的過程中，有關機關、組織應當與代表加強聯系溝通，通過走訪、座談、電話、電子郵件等方式，充分聽取代表的意見和建議。”《規定》第十條第三款明確：“有關機關、組織將辦理結果答復代表后，應當對代表書面意見進行跟蹤辦理，落實辦理結果。答復承諾代表在相應期限內解決的，應當在解決問題后告知代表；因客觀情況發生變化而未能落實答復意見的，應當及時向代表書面報告有關情況，同時抄報市人民代表大會常務委員會的代表工作機構和有關歸口負責機關。”

代表對所提書面意見辦理情況和辦理落實情況進行視察，是代表了解書面意見辦理情況的有效途徑。同時，有關機關、組織在代表視察時認真接待代表，如實介紹情況，也是代表履職的有效保證。《規定》第十一條第二款規定：“經市人民代表大會常務委員會聯系安排，代表可以對書面意見的辦理情況和辦理結果的落實情況進行視察。有關機關、組織應當認真接待代表，如實介紹情況，聽取代表意見。”

結合近年來常委會加強對書面意見辦理工作進行監督以及“常委會兩次審議”等機制的創新實踐，《規定》完善了代表書面意見辦理情況的報告主體、時間等。此外，代表書面意見辦理情況的報告向社會公開，是督促書面意見承辦單位認真辦理代表書面意見的有效途徑，也是人大工作公開性和透明度的重要表現。《規定》明確規定，代表書面意見辦理情況的報告應當以市人大常委會公報等形式向社會公開，就是對人大自身工作提出了要求。

原《規定》規定“對代表提出的書面意見，不屬于本市國家機關職權范圍的，作來信處理。”實踐中，對于不屬于本市有關機關、組織職權范圍的書面意見主要有三種處理方式：作為代表來信處理、轉由全國人大代表按照相關規定向全國人大及其常委會提出、請代表進行修改完善后重新提出等。鑒于不作為書面意見處理的具體情況比較復雜，原《規定》簡單地表述為“作來信處理”不夠全面。為此，《規定》將其修改為：“代表提出的書面意見，不屬于本市有關機關、組織職權范圍的，不作為書面意見處理，并及時告知代表”，并建議具體處理方式由人事代表工委在修改2005年主任會議通過的《上海市人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》時一并予以細化。

此外，修訂后的《規定》還根據代表法的規定，并結合本市工作實際，細化了書面意見受理主體和交辦對象，調整了書面意見的辦理期限，完善了書面意見辦理情況督促檢查的方式等。