從案例分析看專題詢問制度完善

吳祖強

目前有關專題詢問的法律規定相對原則，制度規則缺乏細化，各地人大實踐做法不一，其進一步發展亟需制度完善。

一、全國人大和上海市人大專題詢問案例比較分析

2010年以來，全國人大常委會進行了中央預算、國家糧食安全、深化醫藥衛生體制改革、保障性住房建設、實施中長期教育改革和發展規劃等專題詢問。上海市人大常委會進行了建立世博后城市管理長效機制、城市運行安全和生產安全、食品安全等專題詢問。從中可以發現一些普遍做法和亟需完善的地方。

從詢問的準備來看，事先梳理問題轉交政府做應詢準備，事先報名或者協商確定提問人及順序，是慣常做法，反映出其組織性、計劃性。在2010年全國人大首次舉行的中央決算專題詢問中，提問人事先沒有提交問題，各組提問數量多則46個、少則14個。之后全國人大采取事先報名，確定提問人、提問問題和提問順序的方式。將相近問題集中歸類，確定順序，提高了詢問效率，方便了回答，也有助于詢問的層層深入。

從審議與詢問的順序來看，全國人大在嘗試先審議后詢問、審議與詢問結合進行等幾種模式后，逐步趨向于統一采用先分組審議后集中詢問的模式；而上海人大恰恰相反，在第一次專題詢問采用先審議后詢問模式之后，連續兩次使用審議與詢問結合的模式，反映出對處理審議與詢問之間關系的不同。

從詢問的場合也就是分組情況看，全國人大嘗試了多種分組方式，第一次分成6個小組，第二次分成2個聯組，后幾次都是大聯組，上海則都是大會。分組過小，雖氣氛活躍提問較多，但重復也多，政府部門無法每組都安排高級別官員作答，多人在多組回答同一問題或相近問題，特別是對同一問題回答有差異反而可能引起矛盾，有失權威性。在全國人大以大聯組形式或者上海人大以大會形式開展專題詢問時，上述問題得到明顯解決，但互動減少，氣氛不夠活躍。不過從詢問本身來說，必須保證回答的權威性和統一性。故實踐中已經趨向于在大會或大組進行專題詢問。

從詢問和應答方式看，一問一答、隨問隨答普遍采用，問題匯總后集中回答的方式被舍棄。分析表明，回答率高低受詢問和應答方式影響。在2010年全國人大中央決算專題詢問中，第1小組采用了問題全提完后集中回答的方式，提問間隔時間延長，積累問題多，回答時間變短，造成較多遺漏，回答率僅66%，明顯低于采用一問一答、隨問隨答方式的其他各組。對漏答情況分析表明，同一個人一次提出問題兩個以上，或者同一問題要求回答部門有兩個以上，往往出現漏答。全國人大的漏答大多出現在同一人提多個問題的情況下，上海人大的漏答大多出現在同一人提問要求多個部門回答的情況下。

從詢問方法來看，多數人樂于先簡單闡述理由或情況后提問，而有不少人也會在詢問時夾雜發表審議意見，導致答復部門對問題反而聽不清楚，造成漏答。

從規定的提問和回答時間來看，全國人大規定提問3分鐘，上海人大規定則是2分鐘，回答都是10分鐘。實踐中，提問和回答超時現象都比較突出。

從提問人員來看，主要是常委會組成人員，全國人大有多名副委員長多次提問。全國人大和上海人大都出現了列席代表提問的情況。如在全國人大2010年中央決算專題詢問中就有代表提問，政府部門當場做了答復。此后全國人大的幾次專題詢問采取委員事先報名辦法，故不再有代表提問。在全國人大專題詢問中代表的提問得到現場回答，而上海人大則有主持人要求會后對代表提問進行答復。所以只能有常委會組成人員可以提問的說法已被打破。從答復人員來看，官員級別不斷提高，反映出政府部門對專題詢問的愈加重視。

從問題數量來看，在約2個半小時時間里，如果集中詢問，全國人大專題詢問每場平均提問26個，在相近的時間里上海人大專題詢問提問18個；如果詢問與審議結合進行，全國人大平均提問24個，上海則是15個。追問、插問在早期的專題詢問中出現，以后沒有再現，反映出事先的組織性進一步凸顯，現場互動性減弱。

從答復情況看，隨著全國人大統一采用審議與詢問分開的做法，漏答減少，回答率總體水平上升；上海人大在采用同樣做法時，回答率100%，后來改用審議與詢問結合方法時，出現漏答，回答率下降。對漏答問題如何處理尚無說法。對答復人表示現場無法回答的問題，全國人大約定會后答復，但會后答復方式尚不明確。對于事先報名詢問，因時間關系現場沒有提問如何處理？在2010年全國人大醫藥體制改革專題詢問中出現這種情況，主持人要求常委會辦公廳將問題收集和記錄下來。因此，有必要設定后續處理途徑，如轉成書面詢問，責成有關部門書面回答。沒有事先報名臨時提問如何處理？2011年全國人大保障性住房專題詢問中出現這種情況，在主持人引導下，政府部門做了現場答復。因此，在專題詢問采取事先報名提問做法之后，對現場臨時提問的，如何處理，要不要回答，還是會后回答，也有必要作出明確。

從宣傳報道來看，公開已成趨勢。特別是全國人大專題詢問漸次擴大開放，通過電視實時報道和網絡文字直播，引起了廣泛關注，間接推動了監督實效的提升。

從詢問的后續處理來看，都是將詢問問題與審議時發表的意見一起匯總成審議意見，交政府研究處理，請政府向人大常委會提交研究處理報告。詢問的問題以及答復內容與人大通常的審議意見性質上有何不同？如連同審議意見一起交政府處理，政府如何處理自身已經答復的意見？都待研究。

二、值得討論的幾個問題

1、列席的人大代表可不可以詢問？不論是全國人大還是上海人大，都有列席代表在專題詢問時提出問題并得到回答。有的地方人大在開展專題詢問時特地安排了列席代表提問，如2010年8月溫州市人大常委會在開展“珊溪水庫整治專題詢問”時，除了常委會委員提問外還事先確定1位列席代表提問。可見實踐中，在常委會會議上列席代表可以提起詢問，而且一旦列席代表有詢問則需要回答。

對于列席代表在常委會會議上提起詢問的合法性，有專家指出，列席代表也是常委會會議的組成部分，因為各級人大常委會議事規則通常都規定本級人大代表可以列席常委會會議，有發言權。有的省市明確規定列席代表可以詢問，如黑龍江省人大關于監督法的實施辦法就規定列席常委會的上級、下級人大代表都可以詢問，綿陽市人大常委會專題詢問試行辦法規定詢問人包括人大代表。因此，列席代表可以詢問不僅有實踐基礎，也是有其合法性。對列席的非常委會組成人員的人大各委員會成員亦然。

2、審議與詢問結合還是分開？2010年6月全國人大中央決算專題詢問中，雖規定先審議后詢問，但有一組在審議時就詢問，到了詢問階段反而只有一人詢問。各組都出現詢問時重復審議時已發表過的意見的現象，導致詢問時間拖長。2010年8月全國人大糧食安全專題詢問由于詢問和審議放在一起，審議發言人數多、時間長，提問人數和提問數量就少。上海人大2010年9月世博長效機制專題詢問采取先審議后詢問的方式，提問18個，有追問，且全部現場答復，而2011年6月食品安全和城市運行安全兩場專題詢問采取審議與詢問結合進行的方式，提問數下降，沒有追問，并出現漏答。

可見，如果審議與詢問兩個階段不分，不僅詢問時間被擠占，而且詢問效果也受影響。因此有必要劃分審議階段和詢問階段。審議階段不詢問，詢問階段不審議。全國人大后期開展的各次專題詢問均明確劃分審議階段和詢問階段，采取先分組審議后聯組集中詢問的結構。

詢問在前還是審議在前呢？詢問本意在于深入了解情況，深入了解情況是為了做好審議。在2011年10月全國人大保障性住房專題詢問中在事先報名的委員詢問完之后，叢斌委員發表了關于保障性住房建設要有總體制度設計的審議意見，周聲濤委員發表了保障性住房建設要多條腿走路的意見。可見，詢問不僅幫助委員了解情況，而且激發了委員進一步審議的熱情和思路，有助于深化審議提高審議質量。要看到，這種深化是在詢問之后發生的。這使我們思考詢問和審議兩個階段孰前孰后更有利于提高監督實效。當前多數專題詢問將審議放在詢問之前，詢問對審議的深化作用難以體現。為此建議將詢問階段放在審議階段之前，也就是聽取報告后開展詢問，然后進行審議。

3、詢問的問題和回答的內容是否可以事先準備？在全國人大2010年第一次專題詢問之后的各次專題詢問中，都采取了詢問人事先報名并提交問題、問題轉送國務院研究準備的做法，減少了當場講不清楚和漏答的情況。上海人大專題詢問中雖然沒有采取委員報名的做法，但事先協商確定提問人和提問問題，事先轉送政府部門準備。

有不少人反映“常委會會議中的詢問，好像政府部門事先都知道，回答胸有成竹，有的還照本宣科，他們認為，隨時、即興、連續的詢問，才更接近詢問本意。其實，有關問題事先送政府部門研究作事先準備有其合理性。詢問問的是有關國家機關的工作，不是對答復人個人能力特別是口頭表達能力的考察。所以事先匯總情況做好梳理有助于回答講對、講準、講全、講清。對此，歐美國家議會大多規定議員提前若干天提出問題，政府部門準備后在規定的會議上回答提問。

4、詢問如何常態化？相關法律關于審議時有關機關負責人到會聽取意見回答詢問的規定，無疑已是常態化的安排。但要求詢問常態化的聲音依然很多。之所以如此，主要因為審議時自發詢問雖然數量不少，但不引人關注，而在人代會安排集中詢問和近期興起的專題詢問，有組織，有準備，有固定形式，也容易宣傳報道產生社會反響。可見，要形成常態化的機制，把分散的提問集中起來是被實踐證明了的有效路徑。

專題詢問是將同一專題的問題集中起來開展詢問的一種方式。不同專題的問題也可以集中起來。如，借鑒一些地方在人代會上專門安排詢問時間的做法，可以在不排斥審議時提問的前提下，規定在每次常委會會議前委員事先提交問題，這些問題可以是委員關注的各種問題而不局限于本次常委會審議的議題，交有關機關事先準備后，在常委會會議上安排專門的時間提問和答復。這種做法的本質是在每次常委會會議上固化了一個詢問的議程。