代表聯(lián)絡員制度的實踐與思考

閔行區(qū)人大常委會研究室

一、人大代表聯(lián)絡員制度的背景

（一）代表不脫離本職：代表聯(lián)絡員制度的立論基礎

人民代表大會制度是建立在對西方議會民主的反思基礎之上的，同時也結合了對中國具體國情的考量。西方議員式的定期選舉和專職任職使代議淪為一種與普通社會工作類似的職業(yè)。議員為了再度當選，不得不從人民的代議人，變成為其職業(yè)提供強有力幫助的利益集團的代議人。也由于本身的專職化，議員在一定程度上會與民眾的社會生活產(chǎn)生隔離，并容易輕信利益集團的游說。

我國人大代表中的絕大多數(shù)為兼職。根據(jù)《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱（《代表法》）第五條的規(guī)定：“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應當安排好本人的生產(chǎn)和工作”。正因為代表來自于人民，不脫離本職工作，并親身體驗著人民的生活，所以，就會對反映民意有著天然的偏好，也不大會被利益集團捕獲并加以控制。另外，常委會制度使得一部分人大代表得以專門任職，加強了立法與議事的專業(yè)性。

（二）盤活現(xiàn)有代表制度：代表聯(lián)絡員制度的設計目標

誠如馬克斯·韋伯指出：“理想型機構”需要“全時就業(yè)”，這既有利于對本職工作全神貫注，也有利于上級對屬下的監(jiān)督，還有利于培養(yǎng)對自己專業(yè)、對所屬機構的忠誠感。從實際情況看，大多數(shù)“身兼數(shù)職”的代表難以在“代表職責”和“社會職責”間兩全。在龐大的代表體量和短暫的人代會會期的現(xiàn)實下，代表在閉會期間，不得不把主要精力用于本職工作。這樣一來，就不會有足夠的時間來了解形勢、法律和政策，難以“局外人”的眼光來監(jiān)督政府的精細化操作。也因如此，代表基于對本職工作和代表職務的權衡，往往會產(chǎn)生兩種消極的導向：一是對其中之一敷衍塞責，馬虎了事；二是難以應付而顧此失彼，兩邊都干不成事。

在不突破“兼職”制度底線的前提下，要達到《代表法》關于“擴大代表對本級人民代表大會常務委員會活動的參與”的既定目標，就必須有一部分具有專業(yè)知識、富于實踐經(jīng)驗、懷有履職熱情的代表，作為常委會與代表聯(lián)系的“嫁接點”，將“中樞”——常委會至“脈絡”——全體代表連接起來，形成“常委會—代表聯(lián)絡員—代表”之間“相互應答、彼此激勵”的逐層發(fā)散的反應體系，來充分調動閉會期間代表的履職積極性。

二、人大代表聯(lián)絡員制度的解構

（一）《代表聯(lián)絡員工作辦法》的制定過程

2010年初，閔行區(qū)四屆人大常委會提出，人大工作要進一步創(chuàng)新方式，探索發(fā)揮代表作用的有效途徑。根據(jù)《代表法》的相關規(guī)定精神，結合閔行人大工作實際，決定建立代表聯(lián)絡員制度。同年3月，閔行區(qū)四屆人大常委會審議通過了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會關于建立代表聯(lián)絡員制度的試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》）,同年4月，為進一步細化代表聯(lián)絡員操作細節(jié)，制訂了《〈閔行區(qū)人民代表大會常務委員會關于建立代表聯(lián)絡員制度的試行辦法〉實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。2012年2月，根據(jù)制度近兩年的運行效果和現(xiàn)實需要，又對《試行辦法》和《實施意見》作進一步的整合和修改完善，由五屆人大常委會審議形成了《閔行區(qū)人民代表大會常務委員會代表聯(lián)絡員工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）。

（二）《代表聯(lián)絡員工作辦法》的文本分析

代表聯(lián)絡員的文本設計以規(guī)范性為基點，兼具操作性、保障性、約束性的特點。

1、以規(guī)范建制為基點，對接《代表法》

第一，代表聯(lián)絡員在代表中遴選。代表聯(lián)絡員制度始終以代表法為依據(jù)，認為代表聯(lián)絡員首先是“區(qū)人大代表”，而其不同于其他代表之處在于：“在人民代表大會閉會期間，協(xié)助區(qū)人大常委會開展相關工作”，這就明確了代表聯(lián)絡員必須在區(qū)人大代表閉合的體系內遴選。

第二，代表聯(lián)絡員不脫離本職工作。代表聯(lián)絡員不是常委會任命的專職代表，只是借助于聯(lián)絡員的履職熱情和責任感，鼓勵他們在閉會期間做好人大工作，增強人大工作的力量，進一步推動區(qū)人大常委會和各代表組各項工作的開展。

2、以適于操作為目標，優(yōu)化程序配置

第一，代表聯(lián)絡員的選聘程序。代表聯(lián)絡員的選聘并非主觀為之，必須根據(jù)常委會的工作需要，經(jīng)主任會議討論決定。在兩年來的運行過程中總結出了四條選聘標準：一是現(xiàn)任區(qū)人大代表；二是政治素質可靠；三是具有較強的履職意識和能力；四是從事代表聯(lián)絡員工作有時間和精力保證。

第二，代表聯(lián)絡員的工作職責。《工作辦法》規(guī)定代表聯(lián)絡員五個方面的工作職責：一是列席區(qū)人大常委會會議，參加區(qū)人大常委會組織的視察、調研等活動，以及其他有關部門邀請參加的活動；二是與一定范圍的區(qū)人大代表保持經(jīng)常聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和建議，協(xié)助他們開展工作；三是廣泛聯(lián)系選民和人民群眾，聽取和反映他們的意見和建議，做好常委會與區(qū)人大代表的溝通聯(lián)絡工作；四是參與代表議案和書面意見的督辦工作；五是區(qū)人大常委會安排的其他工作。

3、以工作保障為基礎，搭建履職平臺

為了激勵和保障代表聯(lián)絡員有效開展工作，《工作辦法》規(guī)定常委會為代表聯(lián)絡員履行職責提供一定的工作津貼。各工作機構應當為代表聯(lián)絡員履行職責創(chuàng)造條件。代表聯(lián)絡員所在代表組應當為代表聯(lián)絡員履行職責提供適當?shù)霓k公場所和工作保障。

4、以約束機制為依托，保證制度效果

第一，代表聯(lián)絡員工作向常委會負責。代表聯(lián)絡員既然由常委會選聘，其工作就應當向常委會負責。因此，代表聯(lián)絡員需要定期向常委會及其有關機構匯報工作。

第二，代表聯(lián)絡員的工作紀律。代表聯(lián)絡員執(zhí)行職務并非不受限制，而是要更好地在憲法、法律和法規(guī)劃定的紅線內模范履職。《工作辦法》就代表聯(lián)絡員履行職責提出了4個方面的紀律要求：一是代表聯(lián)絡員在執(zhí)行聯(lián)絡員職務的活動中，不得進行個人職業(yè)活動和為本人或親屬牟取不正當利益；二是不得接受企事業(yè)組織、社會團體和個人出資贊助；三是不得對外泄露涉及國家秘密的事項；四是不得干預具體司法案件的審理和執(zhí)行。

第三，代表聯(lián)絡員的退出機制。代表聯(lián)絡員選聘并非“只進不出”，《工作辦法》對代表聯(lián)絡員的退出機制也進行了明確規(guī)定。一是在其不適宜履職的情況下規(guī)定了主動辭職程序：代表聯(lián)絡員可以提出辭職，代表聯(lián)絡員要求辭職的，應當提前一個月向主任會議提出書面申請；二是在其不勝任履職的情況下規(guī)定了被動解聘程序：人事代表工委可以提請主任會議討論決定，解除對代表聯(lián)絡員的聘請。

三、人大代表聯(lián)絡員制度的評估

（一）“開口小”，“輻射廣”

代表聯(lián)絡員制度作為一種體系內的新鮮嘗試，沒有既存的經(jīng)驗可以借鑒。“摸著石頭過河”的探路前行，注重的是對制度樣本的深入觀察和評估，從而完成由經(jīng)驗至理性的制度升華。代表聯(lián)絡員制度從一開始就開口極小，在全區(qū)255名區(qū)人大代表中只選聘5人作為代表聯(lián)絡員。這5位代表聯(lián)絡員的選聘經(jīng)歷了反復醞釀、審慎考量的過程。他們來自基層，履職熱忱高效，在聯(lián)系代表工作中發(fā)揮了重要作用。以2010年為例，5名代表聯(lián)絡員的聯(lián)系面基本覆蓋全體代表，達到249人，平均每名代表聯(lián)絡員聯(lián)系近50人，共104人次。參加視察、調研、協(xié)助督辦書面意見等活動416次，代表聯(lián)絡員人均每周參加2次履職活動。

（二）“對口聯(lián)絡”，“化零為整”

代表聯(lián)絡員制度的總體設計并未忽略聯(lián)絡員個體能動性的發(fā)揮。代表聯(lián)絡員制度貫徹對口聯(lián)系原則，以代表聯(lián)絡員自身所屬代表組為基礎，每名代表聯(lián)絡員分別負責聯(lián)系2-3個代表組。這一方面有利于劃清聯(lián)絡員之間的職責邊界，避免重復履職的內耗。另一方面也有利于常委會借力于各代表組，由各代表組為代表聯(lián)絡員提供場所、辦公等必要條件，從而形成由代表聯(lián)絡員為中介，以代表組為支撐，常委會與代表之間的信息傳導和反饋。代表聯(lián)絡員制度實施后，2010年閔行區(qū)參加履職活動10次以上的代表，比2009年增加了25.3%，達104人。

四、余論：在寬容和共識中推動代表聯(lián)絡員制度完善

任何新生的事物都難免含瑕隱疵，但若是瑕不掩瑜，則須悉心“養(yǎng)護”。代表聯(lián)絡員制度并非憑空而來，是對制度供給需求的理性回應。這個制度能不能固定下來，立穩(wěn)根基，關鍵在于理性的寬容和認知的共識。寬容施予制度成長的場域，共識給予制度復制的動力。代表聯(lián)絡員制度仍有一些疏漏和留白亟待完善和補充。例如，代表聯(lián)絡員數(shù)量不足以覆蓋整個代表工作；代表聯(lián)絡員的履職保障仍顯薄弱；代表聯(lián)絡員的制度普適性仍有待驗證。在下一步的實踐中要有三方面努力：第一，在《代表法》允許的范圍內進一步做好近期目標與中期目標的規(guī)劃。第二，理順人大代表聯(lián)絡員制度的組織體系，形成常委會與代表的疊加“合力”。第三，完善人大代表聯(lián)絡員制度運行的財政保障和服務保障制度，讓代表閉會期間履職活動因代表聯(lián)絡員制度的植入而“接地氣”、“見真知”。