國庫應急協同機制框架構建

鐘瑋 邵茜

摘要：本文在對國庫應急管理發展歷程進行梳理的基礎上，進一步分析了國庫應急機制建設面臨的新形勢和存在的問題，提出國庫應急協同機制的概念，并對建立國庫應急協同機制框架進行了探索。

關鍵詞：國庫；應急管理；國庫應急協同機制

中圖分類號：F830.31文獻標識碼：B文章編號：1674—2265（2012）09—0055—04

一、國庫業務系統應急機制建設歷程

國庫業務系統應急機制是隨著國庫信息化進程不斷推進而逐步建立和發展的，大致分為兩個階段：

（一）國庫應急管理起步階段（2000—2005年）

國庫應急管理以新系統上線切換可能出現各種故障和異常情況的應急操作為主要內容。進入二十一世紀，信息技術逐步融入到現代金融決策、管理和實施過程中，人民銀行國庫部門緊隨時代步伐，于上世紀90年代中后期開始信息化建設并在隨后十幾年間快速發展。2000年，國庫會計核算系統（TBS）1.0版開發完成并在全國逐步推廣，建立了全國統一的國庫會計核算體系，實現了國庫會計核算電子化。2001年，為配合財政國庫管理制度改革和中國現代化支付系統建設，開始了TBS2.0的建設；為防范系統切換和運行過程中可能出現的各種故障和異常情況，人民銀行國庫局于2002年下發了《國庫會計核算系統切換及應急處理業務方案》和《國庫會計核算系統切換及應急處理技術方案》，首次以文件的形式明確上線異常情況的應急操作流程。2005年，為確保國庫會計核算系統與小額支付系統成功對接和順利運行，國庫局下發了《國庫會計核算系統加入小額支付系統切換及應急處理方案（暫行）》，明確了與小額支付系統連接出現異常情況的緊急應對措施，系統上線切換應急操作構成這一階段國庫應急管理的主要內容。

（二）國庫業務系統應急機制發展完善階段（2006年至今）

這一時期以國庫業務系統應急管理為主要內容，搭建了國庫業務系統應急機制框架并逐步完善。為滿足財稅體制改革的要求，TBS開始多次進行版本升級和功能拓展，此間國庫統計分析系統、國債管理系統等多項業務系統也紛紛建成投產，逐步實現了內外關聯業務系統的功能對接和信息共享。為強化國庫業務系統及關聯業務系統安全管理，國庫局于2006年制定下發了《國庫業務系統突發事件處置預案（試行）》，首次明確了國庫業務系統突發事件應急處置的組織機構、預防預警機制、報告決策程序及應急處置流程，國庫業務系統應急機制框架基本形成。2007年，國庫局編寫了《國庫業務系統應急預案培訓手冊》，對分庫一級開展應急知識培訓，并以總庫和分庫協同演練方式組織“國庫業務系統突發事件應急演練”，國庫業務系統應急管理逐步常態化、專門化。2006年，國庫局提出了充分利用現代信息技術手段，建立以國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）和國庫管理信息系統（TIMS）為核心的國庫綜合業務集中系統的國庫信息化建設總體目標。2008年TCBS在重慶正式試點運行，為預防和處置上線和試運行面臨的系統故障以及可能造成系統無法正常運行的突發事件，制定了《國庫會計數據集中系統應急處置預案（試行）》，并于2011年加以修改完善，國庫業務系統應急機制進一步完善。

全國各級國庫也在《國庫業務系統突發事件處置預案（試行）》框架基礎上，制定了符合自身實際的國庫業務系統應急預案，并因地制宜組織形式各異的應急演練和培訓，國庫業務系統應急機制建設全面提速，國庫應急管理工作日益規范化。

二、新形勢下國庫應急機制建設存在的問題

（一）國庫應急機制建設面臨的新形勢

1. 公共突發事件頻發，國庫救災救援工作任務艱巨。相關數據顯示，我國目前處于突發公共事件高發期，近幾年每年突發事件高達120萬起，2億人（次）受到不同程度的影響，直接損失達3000億元人民幣以上，造成國家、社會、家庭、個人的大量損失和負擔，政府應急管理工作形式異常嚴峻。國庫是中央銀行作為“政府的銀行”職能的體現，國庫資金是各級政府和相關部門行使公共管理與服務職能的物質保障，國庫救災救援資金能否安全及時撥付，直接影響政府及相關部門公共突發事件處置進程和效率，國庫積極開展救災救援工作責無旁貸；同時，隨著服務范圍的拓寬和信息化水平的提升，國庫資金劃撥對象由預算單位拓展到了千家萬戶，國庫服務社會民生作用日益突出，也對國庫災害救援和應急協作能力提出了更高的要求。

2. 信息化進程不斷加速，系統安全運維成為國庫信息化建設須妥善處理的首要問題。信息化建設對于提高國庫運行效率和質量意義重大，近年來國庫信息化建設持續深入推進，TCBS近兩年內在全國實現快速推廣，國庫業務處理模式全面革新，國庫信息處理系統（TIPS）推廣進度加快，實現了與財政、稅務、銀行等系統的無縫連接，與海關聯網工作取得突破性進展，國庫信息化建設邁入新時代，國庫系統安全運維和應急管理重要性也進一步凸顯。國庫系統運行的過程，也是國庫業務的處理過程，是數據傳輸和資金匯劃的有機統一，伴隨著國庫業務量急劇攀升和聯網單位覆蓋面快速擴展，具有高度關聯性的業務系統信息流和資金流的數據交互量日益龐大，對國庫業務系統及其關聯系統的安全性和穩定性提出了更高的要求，系統運維和災備應急等配套工作亟需跟進。

（二）國庫業務系統應急機制建設存在的問題

1. 突發公共事件國庫應急救援工作的部門協作性需進一步加強。從抗震、抗洪救災資金撥付到抗旱、惠民補貼發放，國庫支付已經成為政府及職能部門突發公共事件應急救援工作不可或缺的環節。近年來針對我國部分地區地震災害、局部性內澇、山體滑坡等各類突發事件，各級國庫及時啟動應急預案，在抓好自身安全生產同時，搭建國庫資金清算業務應急平臺，確保救災資金及時撥付到位。同時，隨著救災救援工作經驗積累，逐步規范應急救援資金劃撥流程，保證國庫資金清算渠道安全暢通，積極促進政府救災救援工作順利開展。然而在實際工作中，各類救災資金撥付任務多為臨時性指令，時間緊或正值節假日，國庫多采取開辟綠色通道，優先撥付或被動的臨時召集業務人員節假日加班處理的方式進行，但對應突如其來的風險和危機，單純依靠臨時性行政指令特事特辦，而缺乏一套規范化的部門協同機制，無法保證每一次突發性公共事件及時成功處置，國庫突發公共事件應急救援工作的部門協作性亟待加強。

2. 國庫業務系統應急機制協同性需進一步提高。國庫信息化建設的推進，尤其是“3T”系統在全國范圍內推廣上線，國庫業務基本擺脫了傳統的手工模式，通過計算機系統實現數據交互和資金匯劃，實現了單位、部門、系統的數據對接，形成了緊密相連的系統鏈條，國庫業務系統范疇進一步擴展，不僅僅局限于人民銀行國庫部門自身建設開發的系統，而是包括財政、稅務、海關、商業銀行等部門與國庫業務處理相關聯的各類系統的總稱，屬于廣義的國庫業務系統范疇。在國庫信息化的大背景下，國庫業務系統鏈條緊密聯系著國庫、政府職能部門、商業銀行以及社會公眾，系統故障等突發事件帶來的經濟社會負面影響將進一步擴大，可謂牽一發而動全身。而目前的國庫業務系統應急機制仍局限于國庫內部系統的運維保障和應急管理，部門間未形成有效的協同合作機制，缺乏面向納稅人和社會公眾的協同信息發布平臺，突發事件情況下部門溝通不暢、信息發布不及時，不利于在較短的時間內消除隱患，并將社會影響降至最低，國庫應急協同機制建設迫在眉睫。

三、國庫應急協同機制框架構建

（一）國庫應急協同機制的相關概念

1. 國庫。通常意義上的國庫屬于狹義國庫的范疇，是國家金庫的簡稱，是專門負責辦理國家預算資金收納和支出的機關。而國庫信息化建設的推進以及國庫救災救援工作重要性的提升，使廣義國庫概念更契合新形勢下國庫應急管理的要求。按照國際貨幣基金組織（IMF）的定義，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指代表政府控制預算的執行、保管政府資產和負債的一系列管理職能，是一個寬泛的概念，涉及一個國家大部分的財政活動，相當于狹義國庫同其他部門、機構密切配合、相互監督并共同發揮作用的整體，是一個系統性的概念。由此可以看出，狹義國庫職能是廣義國庫職能的核心，而廣義國庫職能是在狹義國庫職能基礎上的延伸。本文將采用廣義國庫概念，將其視為人民銀行國庫及關聯部門相關職能的系統集成，這一系統以狹義國庫為核心，系統內各部門相關職能構成一種共生關系（如圖1）。

圖1：國庫各部門相關職能

2. 國庫應急管理。相對于上述國庫的概念，國庫應急管理也應具有狹義和廣義之分。狹義國庫應急管理是我們通常所說的國庫業務系統突發事件應急管理，是指人民銀行國庫業務及其系統應對突發事件處置機制的總稱。這里所稱突發事件主要指“三種情況：一是事故災難或突發社會安全事件致使國庫業務無法正常處理；二是自然災害、公共衛生事件、社會安全事件等嚴重影響國庫業務系統的操作運行；三是國庫業務系統出現故障，恢復或重建業務系統超過可容忍時限。這是相對于狹義國庫概念以及人民銀行國庫部門自身建設的業務系統進行定義的。廣義國庫應急管理對應于廣義國庫概念，是指為了高效處置國庫各關聯系統面臨的突發事件以及協助政府開展公共突發事件救災救援工作，人民銀行國庫及財政、稅務、海關、商業銀行等關聯部門在突發事件應對過程中，統分結合，各司其職，開展應急管理活動和執行救災救援任務的統稱。廣義國庫應急管理是狹義國庫應急管理的有機延伸，以狹義國庫應急管理為核心，將國庫救災救援工作及關聯部門的相關業務系統應急管理納入其中，具有全面性和系統性的特點，本文將采用廣義國庫應急管理概念。

3. 國庫應急協同機制。國庫應急協同機制是指國庫各關聯部門共同協作，預防、處置突發事件的各種制度及其運行規范的總稱，它構筑在國庫整體危機治理能力的基礎上，是在國庫應急管理過程中，通過關聯部門良好溝通與信息共享，整合應急資源，制定應對措施，協同處置突發事件和執行救災救援任務的規范化運作模式。國庫應急協同機制能夠發揮協同效應是由國庫各關聯部門間的協同作用決定的，若系統內部的人、組織、系統平臺等要素耦合度高，圍繞目標協力運作，那么就能產生1+1>2的應急協同效應；反之，系統內部相互掣肘、離散、沖突等，就會造成整體內耗增加，國庫應急協同機制將難以發揮應有的應急功能。

（二）國庫應急協同機制框架構建

國庫應急協同機制主要包括信息協同、組織協同、預案協同以及流程協同四方面內容，其強調的是應急處置過程中國庫各關聯部門的協同效應，協同效應的實現是基于信息協同平臺基礎上的組織機制協同、應急預案協同和處置流程協同的集約效應（見圖2）。

圖2：國庫應急協同機制框架

1. 信息協同平臺。由于國庫關聯職能部門眾多，關聯信息系統各異，數據庫開發語言、技術規范等也是多種多樣，需要統一的基礎信息交換平臺，將各部門信息系統和應用系統有效整合在一起，形成一個覆蓋全面的應急指揮信息支撐網絡和信息發布平臺。國庫應急信息協同平臺是在現有相關信息系統基礎上建立起來的協同交互式信息管理系統，以資源共享和信息共同發布為特征，利用信息技術對國庫應急信息進行傳遞與共享，支持應急決策和處置。信息協同平臺應具備三方面功能：一是提供國庫應急知識積累和交流平臺，在常態下將國庫應急知識管理與各部門日常辦公和業務過程結合起來；二是在應急狀態下，能夠為多部門協同應對決策提供有效信息支持，強調技術、人和信息資源的有機結合和互動；三是在應急過程中，統一對外發布應急信息和事件處置詳情，搭建國庫與外部溝通平臺。

2. 組織機制協同。無論是國庫救災救援工作的開展，還是各關聯業務系統突發事件的應急處置，都依賴于各關聯部門的職能運轉與良性互動，其中應急組織協同是關鍵，建立國庫應急協同領導小組成為國庫應急協同機制建設的首要問題。國庫應急協同領導小組負責對突發事件的處置統一進行決策，啟動應急預案，統一指揮國庫應急處置工作，統一國庫應急信息的發布，是國庫應急管理的中樞；主要包含橫向協同和縱向協同兩方面，即橫向看應包含人民銀行國庫、財政、稅務、海關、商業銀行等國庫關聯部門負責人，縱向看還應包含人民銀行會計、營業、科技、支付結算等部門負責人，以實現組織機制協同的網狀結構，確保應對突發事件過程中組織機制的整體聯動性。

3. 應急預案協同。應急預案是圍繞應急救災領域和突發事件所屬專業領域對知識和事件進行總結和描述。在應急預案建設中，雖然縱向方面人民銀行國庫、會計、支付結算、科技等部門建立了國庫業務系統及支付系統、同城票據交換系統應急處置方案，橫向方面財政、稅務、海關、商業銀行等也都具有自身專項預案，但其表述缺乏關聯性和邏輯性考慮，這將會導致關聯部門即使嚴格按照專業應急預案行動，也可能出現各自為戰局面。國庫應急協同預案，就是在分析國庫各關聯部門職能定位、業務流程、系統建設及預案表述的內在邏輯和形式基礎上，重點通過相關、相似內容的關聯性表述和對接彌補預案表述缺口，增強應急預案的協同性。主要包含兩方面內容：一是公共突發事件救災救援過程中的職能分工和業務處置表述，特別是非常態如非正常工作日的應急處置表述；二是國庫各關聯業務系統突發事件協同處置方案。

4. 處置流程協同。應急過程協同是指多個應急組織在一定時間和應急資源的約束下，通過交互、通訊、協作和協調，共同實施一個應急事件處置的過程。在應急事件處置過程中，國庫應急任務之間存在高度的依賴關系，各關聯部門應急任務相互影響，一個應急任務的實施需要其他任務提供其運行前置條件和后續銜接要件，同時為避免資源沖突需要合理、有序安排各類應急資源，因此國庫突發事件處置過程中應急任務之間需要保持協同。國庫應急處置流程協同，主要體現在各職能部門應急任務的協作運行、應急資源和職能部門之間為避免資源沖突而進行的協調行為，分為任務協作和資源協調兩種協同方式。國庫應急處置任務協作，是指在執行國庫應急任務存在相關性的職能部門通過協商、協調，從而達到協同工作；資源協調是指各職能部門通過有效、合理調配各項應急資源，發揮資源最大效用，以提升國庫應急處置協同效率。

總之，國庫應急協同機制就是在突發事件處置過程中，相關職能部門能夠在適當的時候知道自己的任務，并通過協同領導小組的協調管理和應急資源及應急信息的合理使用，成功處置突發事件，并使損失最小化以及社會影響降至最低的管理新模式。這一模式是以現代信息技術為平臺，強調國庫應急管理的最終效應不僅僅取決于某一職能部門的選擇，而是關聯部門多方應急行為相互作用的最終結果。

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（責任編輯 耿欣；校對 XS）