高效行政不可依賴“曬三公”

巴俊宇

“曬三公”是政務公開的具體體現，也是政府公共財政接受社會監督的良好開端，其本質是通過“公開”的方式接受社會監督，以達到公共行政的廉潔與高效的目的。但是，“曬三公”真的能如人們所愿嗎？

今年7月19日起，有關中央部委將向社會公開2011年“三公經費”。數據顯示，2011年中央行政單位、事業單位和其他單位用當年財政撥款開支的“三公經費”支出合計93.64億元。每年此時“曬三公”都會引起社會各界的熱議，有人認為龐大的“三公”總額相對合理，有人認為不合理；有人認為這是陽光政府的開端，有人認為這是政府在“作秀”；有人認為有利于政府廉潔高效，也有人認為解決不了政府文明行政的根本問題……

自我改革成“瓶頸”

眼下中國經濟改革的重點，已由體制改革升級為對社會經濟的全面變革，整個社會的機制與體制、思想文化觀念、思想方法和思維方式，都在悄然發生變化，考查中國現階段社會經濟改革與發展實踐會發現，諸多在變革中浮出水面的矛盾或將使我們未來的改革陷入左右為難的窘境。可以用四句話來形容中國改革之現狀：經濟改革孤軍深入，社會文化跟進不足，企業改革單槍匹馬，政府改革姍姍來遲。以政府為核心的綜合配套改革相對滯后，已成為制約中國經濟發展和社會進步的“瓶頸”，而政府改革是政治體制改革的切入口，也是政治體制改革的關鍵。因此，政府不僅是改革的領導者、組織者，更應該是改革的對象。超越自我，完善自我，改革自我，是政府將面臨的歷史抉擇。

政府行使公共行政權力的根本目標，是營造良好的人居環境，管理和利用好公共資源，營造和調控好市場經濟運行秩序和競爭環境，維護平安、穩定和高度文明化、法治化的社會文明環境。長期以來，我國經濟體制實質上是一種政府與經濟高度一體化的經濟模式，是一種絕對權力制衡的社會機制。而我國以市場為導向的改革，實質上實現了由絕對權力向市場制衡的轉換，從政治和經濟的高度合一、權力和市場的百般糾纏，轉向二者適度分離、平等競爭、科學決策文明化和法制化的新型社會機制。在這個轉換中，中國政府面臨四項改革任務：

一是精簡。就是要“變大政府小社會”為“小政府大社會”。中國長期的權力經濟體制，形成了由來已久的“大政府小社會”格局，在兩千多年的封建統治中，吏治的基本理念是建構一個龐大的封建監控網。即使在建國后的計劃經濟時期，仍然殘存著這種權力經濟形成的歷史痼疾。上世紀90年代，當日本的官民比例為1∶337的時候，中國的這個比例居然是1∶37，足見中國政府機構臃腫之一斑。改革開放以來，特別是加入世貿組織后，中國政府面臨最大的任務之一就是如何實現精簡、重構與市場經濟向同步化的“小政府大社會”的社會管理格局。但從目前來看，政府機構臃腫仍然是困擾中國經濟健康發展的癥結之一，現在公務員隊伍還在以每年近20萬人的絕對

數量不斷擴張，著實令人堪憂。

二是職能轉換。使經濟職能與社會管理職能二者適度分離。這項改革應當說20余年來已有了很大改觀，已經初步形成了管理市場經濟的國家宏觀調控機制和社會管理體制。但一些問題由于根本性、前提性問題沒有解決好，這種職能轉換依然有許多重大問題沒有破解，核心問題在于政府已由缺乏監督和制約的非理性掌控社會資源，演化為原始手段干預和直接控制經濟。典型事例莫過于2003年亞洲金融風波中中央政府對香港地區金融的“無條件支持”，以及2009年金融危機時的“四萬億”投資等。

三是行為規范。變粗放、家長式作風為科學文明的公共行政行為。這是個由來已久的問題，所謂“門難進、臉難看、事難辦”，所謂“吃、拿、卡、要”等。雖然從全國范圍來看這些不正常的現象大有改觀，但深層問題卻是從個體的“吃、拿、卡、要”演化為集團式的“合法”掠奪，突出體現在城市化進程中，土地和舊房改造中的強征、強拆等問題。

四是依法行政。變“人治大于法治”的隨意專權，為法律高于一切的嚴明執法和科學行政。因受歷史上“刑不上大夫，禮不下庶人”等傳統封建等級觀念的長期影響，西方社會工業文明所伴生的公平、普惠思想在我國一直很難建立起來。即使在強調依法治國的今天，與西方的規制社會相比，我國的民主法治仍相對落后，“人治大于法治”的主觀隨意專權普通百姓早已習以為常，突出的問題還有檢察機關法律監督不嚴、法院司法公正體現不夠等等，這些不僅表現在國家司法實踐中，在行政執法中也是慣常，個別地區公安的越權執法、城管的野蠻執法等現象就是明顯的例證。

可見，中國政府在市場取向改革中要重構新型文明、政府文化，用科學思想規范政府行政行為，不斷地超越自我、完善自我、改革自我。

文化錯位制約行政效率提升

政府文化通常是指影響政府活動參與者行為的一系列關于政府的思想、意識、觀念、心理、道德、習慣和規則等要素的總和。從廣義上講，還應當包括受政府行為影響的廣大民眾對政府的看法、觀念以及在政府行為影響下的行為趨向等外部文化和社會環境因素。兩者相互作用、互為因果。

思想訴諸意識，意識制導行為。政府文化在觀念上、行為上和制度上全方位影響著政府部門和公務員的行為取向。比如，對屬于政府理念范疇的政府權力來源等問題的認識不同，將直接影響對政府管理制度的設計，以及對政府和人民之間的關系的定位；是否具有良好的行政職業道德，將直接影響公務員的行為操守和政府精神；是否具有完備的行政規則和習慣，將直接影響政府的效率和政府形象，等等。

政府文化和其他文化形態一樣，是一個國家和民族經過成百上千年的歷史演進形成的，有著極強的滲透力、遺傳力和凝聚力，它常常在潛移默化中影響公務員的行為，影響著一代又一代的政府官員和政府職員，這種影響靠外部的法律制度強制實施鞭長莫及。法制固然可以借監督機制約束公務員的行為，而文化卻可以在沒有監督的情況下，僅憑自身的影響就可使公務員自覺地做到有所為有所不為。政府文化是政治文化的重要組成部分，在政治文明的建設過程中具有舉足輕重的地位和作用。

不同的時代，不同的社會形態，具有不同的政府文化。中國有著兩千多年的封建社會的歷史，形成了與其生產力發展水平和社會形態相適應的、根深蒂固的封建文化。盡管新中國創立了人民政府，對培育新的社會主義政府文化進行了不懈的努力。但在這個過程中，有相當長的一個時期沒有重視法制文化建設，甚至走了一段破壞法制的彎路。

我們不應否認，以專制、封閉、保守為特征的封建政府文化還有著根深蒂固的消極影響。歷史的經驗證明，舊的政府文化土壤是不可能通過一個時期的群眾運動來徹底根除的，它們潛伏于人們社會心理的深處，一旦有了適當的時機，這些已受到批判的東西又會死灰復燃，重新作用于政府的管理體制和行為，影響政府的管理哲學、政府精神和政府形象。

古今中外的社會實踐告訴我們，每當一個國家處于社會管理體制轉型時期，傳統過時的文化觀念總是要與新的文化觀念進行相互碰撞和整合，并力圖在文化重建中占據主導地位。在當前我國從計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，陳舊的政府文化又在利用制度轉型中的空隙，來侵蝕立足未穩的先進政府文化。目前我們政府管理活動中的不正之風和腐敗現象，大多與封建政府文化的侵蝕有關，如在權力歸屬上把公共權力當成私權，以權謀私，權錢交易；在人才選用上的裙帶關系，一人得道，雞犬升天；在工作作風

上的一言堂，以言代法；在行政決策上的獨斷專行，不講程序；在利益關系上的損害公共和大眾利益的“諸侯經濟”、“部門利益至上”等等。這些行為將嚴重阻礙我國加入世貿組織后創新政府管理制度的進程，必須引入現代政府文化，限制和清除舊政府文化的不良影響，為創新政府管理體制創造良好環境。

現代政府應是民主法治、有限責任、公開透明、服務健全的政府。所謂民主法治，要求政府官員依法行政，改變權力不受約束的狀況，將政府干預市場和社會生活的程度局限在法律規定的范圍之內；有限責任，要求政府權責一致，發揮各種社會組織和全體社會成員的作用，摒棄政府包辦一切經濟和社會事務的做法；公開透明，要求政府政務公開；信息透明，接受人民群眾的監督，避免暗箱操作；服務健全，要求政府在進行行政管理的時候樹立服務意識，提高服務水平，對全社會提供健全的服務，既為占有較多的社會資源的人服務，也為社會上的弱勢群體服務。不越位、不錯位、不缺位，這才是政務公開的題中之義。

“曬三公”切勿成作秀

“曬三公”作為政務公開的一種形式，固然有其進步意義和現實意義，但如果就事論事，在政府部門出國花多少錢等“三公”問題上饒費口舌，并不能促進政府真正實現高效廉潔，更不能掌控公共輿論的興奮點，甚至淪為一種“作秀”。這其中有兩個前提性的大是大非必須厘清：

1.包括公共財政在內的政府公共行為的合理合法性，需要有強力的政治監督和制約為前提保障。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，如何向“人大”報告財政，切實接受監督和制約日益成為必要。而目前的人大代表產生和運行機制顯然無法完成這一使命，因為沒有專職代表，現在的代表來自方方面面，許多代表反映看不懂財政預算報告，即使其間有少數學者出身的專業人士和政府任職的職務代表，由于體制原因，在部門立法（部門開展立法研究，并制定法律報“人大”批準）、部門執法的現狀下，也無法完成這一使命，使審議財政預算變成了不關痛癢的“提提修改意見”而已。

可見，解決公共財政合理合法，不能簡單靠媒體煞有介事的“解讀”、街頭巷尾的“熱議”，以及所謂專家們算個“平均數”，或找個絲毫沒有可比性的國外數據做“參考”，其根本還是要通過政治改革和強化政治監督才會得以實現。所以，沒有政治體制改革，沒有切實的政治制約和監督為前提，“曬三公”必然成為迎合公眾的“作秀”。

2.包括“三公”在內的公共財政預算合理與否，前提是政府機構是否廉潔和高效，是否有一整套政府公共行政的評價指標體系。這顯然是個嚴肅的科學命題，不是人云亦云的公眾輿論，我們需要公民來關心公共行政，民主的本質是一整套制度，不是簡單地迎合公眾情緒。一味地討好公眾輿論和蔑視公眾輿論，并非理性之選。

要想在高效和廉潔前提下科學地評判“三公”費用的合理性和合法性，那就需要對政府公共行為進行科學評價，那就需要有一整套政府公共行政的評價指標體系。“三公”是否科學合理，不取決于非專業人士的街頭巷尾的人云亦云，而是靠根據部門職能行為而制定的科學評價指標體系。更不能簡單“一刀切”，比如外交部的出國經費怎么能和南水北調辦公室整齊劃一呢？可遺憾的是，我國政府公共行政行為恰恰沒有建立起在發達國家起碼前提的“政府公共行政的評價指標體系”。正是因為沒有標準，沒有評價的度量衡，才導致政府部門要干什么就干什么，除了GDP還是GDP，只要是為了GDP，想干啥就干啥，干好干壞、干多干少都不怕。至于要花多少錢，那就更是部門說的算了。各部門、各地方紛紛“跑部進京”，在目前分灶吃飯的財稅體制下，財政預算“扒個堆、分個塊”，審計部門“算個賬、做個樣”。這樣的背景下要理直氣壯地花錢，在媒體新聞監督勝過人大依法監督和政協民主監督的背景下，在人大、政協“舉舉手”、“鼓鼓掌”的背景下，“曬三公”是否在走過場的確值得質疑。