地方政府治理創新中的民間組織

馮靜　蔣柳萍

摘要：當代中國的民間組織是伴隨著政治體制改革發展起來的，民間組織的發展對于地方政府治理創新具有積極的意義。從創新項目中可以看出，非政府組織在推動地方政府職能轉移、協助政府進行基層社會治理、變革公共服務供給方式、降低政府成本等方面發揮了積極的作用。非政府組織在地方政府治理創新中的功能具有被動性、選擇性、有限性與共生性等特點。

關鍵詞：民間組織；地方政府治理創新；管制型政府；公共服務型政府

中圖分類號：C912.2文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)09-0163-05

一、民間組織在地方政府治理創新中的發展

當代中國的民間組織是伴隨著政治體制改革發展起來的。在新中國成立之初的五年，中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會的職權，相繼討論過一系列法律、法規，其中包括《社會團體登記暫行辦法(草案)》、《中國工會暫行法(草案)》。根據當時政務院發布施行的《社會團體登記管理暫行辦法》和內務部制定的《社會團體登記管理暫行辦法施行細則》，對保障人民群眾依法行使參與管理國家事務和社會事務權利提供了重要的法律保證。但從1949年到1978年，在高度集中的計劃經濟基礎上的政府管理體制下，非政府組織的發展的選擇性很強，只有工會、共青團和婦聯有大的發展，其它則難以發育。

中國自20世紀80年代改革開放以來，在市場化與全球經濟一體化的推動下，政府管理體制變革逐步推行，經歷了從全能型政府到經濟建設型政府，從經濟建設型政府到服務型政府的轉變。20世紀80年代在農村推行家庭聯產承包責任制，在城市嘗試放開個體經營和私營經濟。20世紀90年代推行以國有企業改革為重點的市場化取向的經濟體制改革。國家權力的分化、機構精簡、政府職能轉變等。但市場和社會發育不同步，事業單位及其傳統管理體制、政府審批制度的弊端和社會階層沖突等問題，揭示了由于社會領域的改革滯后于政府和經濟改革本身所固有的弊端。政府開始強調“社會建設”，推行“小政府、大社會”，倡導創新管理方式等。這些改革的推行，逐漸改變了計劃經濟時代全能政府的角色和地位，政府不斷探索能提高治理效能，滿足社會公眾需求的新的治理模式。1998年的《國務院機構改革方案》首次把“公共服務”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶總理提出了“建立服務型政府”的目標，2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標。并且提出了相應的措施。中共十六大和十七大后，中國政府進一步明確了服務型政府的基本內容和相應的公共政策體系。中共十六屆六中全會對建設服務型政府做了系統的論述：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。為人民服務是各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則。按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革。優化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能。以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。創新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共設施建設?！敝泄彩叽髣t從改善民生、加強社會建設和加快行政管理體制改革三個角度，系統的論述了建設服務型政府的基本內容。

由政治體制和行政體制改革帶來的社會變化之一，是民間組織經歷了20多年的沉寂之后再次蓬勃發展。市場經濟改革和政府對某些社會領域方式或退出管制。為民間組織的萌生提供了制度基礎。民間組織數量大幅度增長，活動領域日益拓展?！罢畬ι鐣尜Y源壟斷性的逐步喪失，以及由此帶來的政府從一部分社會公益領域中逐步退出，是中國民間組織產生和發展的重要體制基礎；而中國社會傳統的互助、慈善精神和普遍的社會責任感，則是自下而上推動民間組織產生、發展并致力于解決各種社會問題的精神背景?！睘榱思訌妼ι鐣F體的管理，1989年10月國務院發布施行了《社會團體登記管理條例》。該管理條例對管理體制等內容，作了原則規定，為我國公民在新的歷史條件下的結社活動提供了重要的法律依據。根據《社會團體登記管理條例》的有關規定，各級政府民政部門經過大量工作，基本上理順了社會團體登記管理機關、業務主管單位和社會團體三者之間的關系。確立了登記管理機關和業務主管單位“雙重分層”的管理體制。隨著社會主義市場經濟的發展和政府職能的轉變，一些原先由政府行使的公共管理職能逐步轉移、下放或交給某些社會團體、社會中介組織行使。一些民辦非企業單位也應運而生。為加強管理，1998年國務院制定新的《社會團體登記管理條例》，并制定了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。這一系列的法律、法規、規章或規范性文件，進一步規范和促進了非政府組織的發展。

與以往的政府改革不同，民間組織作為新的管理主體開始參與到政府治理創新中來。而社會組織領域民問組織對于政府治理創新的意義，主要體現在以下幾個方面：

(一)民間組織的發展為政府治理從單向控制向多元互動轉變提供了可能

傳統的政府管理多是以政府為單一主體對社會經濟實行管制。在我國，計劃經濟時代的政府主導了對政治、經濟和社會文化，甚至對生活領域內的幾乎一切事務的決策權，因此被稱為“全能政府”?！叭苷蓖ㄟ^壟斷社會所有領域內的資源。以指令性計劃對社會資源進行配置，在這一時期，政府成為社會管理的唯一主體，實施管理的方式也是自上而下的控制和管理。1978年以來的改革導致了兩大變化：一是用市場機制逐步取代計劃機制，使企業獲得了越來越大的自主權；二是經濟主體日趨多元化對經濟結構的改變。致使專業管理部門對經濟的管理能力日漸衰落。政府通過從部門管理向行業管理轉變來適應這一變化。發展行業協會承接政府職能成為這一經濟體制改革的主要內容之一。在轉變政府職能，改革行政審批制度方面，除了確需保留的行政審批，取消了1000多項行政審批項目，并把82項審批項目改變管理方式，移交行業組織或社會中介機構管理。在地方政府創新獎的入圍項目中，簡化審批類項目占了9.6％。這些改革減輕了政府負擔，促進了社會的自我調節和管理能力。

在政府職能轉型趨向于更多地掌舵而不是劃槳的時代，“當政府逐漸把自己提供一切服務的功能轉向其更多的催化作用時，常常十分依賴第三類部門。”在政府治理范式轉型的過程中。吸納民眾參與治理過程成為普遍的趨勢。這種參與有政府決策過程中的參與、社區治理中的參與以及公共物品供給中的合作等。政府與企業、非政府組織等私人部門合作供給公共產品的嘗試增多。政府在治理中，從一個“指導者”，逐漸向合作者轉變。在地方政府創新獎的入圍項目中，政府和私人部門合作的事例涉及到社會服務、扶貧救困、弱勢群體維權、社會保障等廣泛的領域。在這些案例中，合作的模式多種多樣，但政府與私人部門之間的關系越來越向平等協商發展，不同的主體之間發揮各自的優勢共同解決面臨的問題。此外，通過吸納民眾參與加強對政府部門的監督，提高治理效能的案例占了14％。集中化的政府一元管理日益向多元民主參與轉變。

(二)社會組織化程度的提高有利于政府治理能力的提高

相對于一個分散的原子化社會，政府的汲取能力、協調能力等在組織化良好的社會里具有更高的效能。由于合作行動有助于人們在受到消極影響時采取積極的對策措施，“無論在政策制定過程還是執行階段，高度組織的社會子系統的特殊理性會增強治理能力。”

社會組織化程度的提供對政府治理能力的積極影響主要表現在以下方面。

1.社會組織的發展有助于社會共識的形成和公民性的形成。社會組織的充分發展構造的社會組織網絡，使公民在不同的群體和社團中承擔不同的角色，這種參與能夠增進不同群體公民彼此的了解和尊重。較小群體和社團的互動也提供了把社會合成一體的社會粘合劑，使社會成員彼此容易溝通，不同的利益易于調和。尤其是在社區領域，民間組織的存在促使那些“庇護對象”向負責任的“公民”轉變，政府的理念也會從提供被動的享受服務的消費者向培養積極地負責任的公民過渡，激發公民的責任意識和共同體的凝聚力。

2.社會組織的發展擴大了參與，有利于政策執行。多元主體的合作治理能夠拓展民眾參與的渠道，促進民主行政。通過參與到各種組織中，不同社會集團之間的溝通和對話增強了平等、公正的觀念，個體的自覺意識和自主意識及能力增強，能夠使社會成員更具有認同感、責任感支持政府治理改革。參與社會組織的經驗會促使人們認識到治理過程的復雜性，培養集體行動的技巧，存在沖突時相互對話和妥協。社會組織參與到政策過程中不僅提高了公共政策的質量，更多的參與也會增加對政府的信任度，有助于政策的執行。

3.社會組織的發展有助于激發社會自我管理能力。民間組織的發展不僅為政府治理提供合作伙伴，而且通過民間組織參與到政府管理中，不僅促使政府職能更為科學合理，而且有助于政府治理形成新的理念：引導和激發社會自我管理能力。多元主體的參與也有助于運用各方的多種資源，發揮各自的優勢解決復雜的社會問題。在多元主體的合作治理中，通過合同承包、政府購買等不僅產品或服務提供的方式發生了變化，而且在合作中，政府的組織結構、治理工具等也具有了創新的可能。在我國的政府治理轉型中，政府職能轉移是核心的領域之一。政府職能轉移并非放任不管，而是承擔決策、監督職能，把執行和具體的服務生產職能下放給社會，并為此成立了一批政府主導的行業協會。在角色調整中，政府要真正從具體的服務提供和具體事務執行中脫身以便更好地履行作為監管者和決策者的職能，必須有較為成熟的社會組織網絡承載各種公共服務?！爱敿彝?、居民點、學校、志愿組織和企業公司健全時，整個社區也會健康發展，而政府最基本的作用就是引導這些社會機構和組織健康發展。”社會各領域內民間組織的廣泛發展，必將提高社會自我管理能力和公民的責任感，這是有效能的政府治理的基礎和條件。

二、民間組織在地方政府治理創新中的功能

中國的政府改革，是在全球政府管理變革的背景下發生。從20世紀70年代以來的新公共管理運動，到90年代興起的治理理論，再到新公共服務，政府治理變革實踐為公共管理變革提供了豐富的經驗材料，推動了理論的創新和發展。中國學者在運用這些新的公共管理理念研究中國政府變革的同時，新的理念和意識也逐漸被政府吸納，以此推動政府改革創新。比如對民間組織參與管理的日益重視，以及塑造服務型政府的提出。

在鼓勵探索和創新的氛圍下，地方政府貫徹中央政府的政治體制和行政體制改革精神，在政企分開、基層民主、程序精簡、職能轉變等領域進行了積極的探索。地方政府的治理創新，涉及到很多領域，在“中國地方政府創新獎”入圍項目中得到了較為集中的體現。地方政府創新獎是由中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起，對中國地方政府創新活動進行評選。從2000年開始已經舉辦，在10年里共有1500多個省級以下的地方政府創新項目申報該獎項，經過課題組初選和全國專家委員會復選，共有114個項目獲得入圍獎。這些入圍的政府創新項目典型地反映了過去十年來中國各級地方政府改革創新的重點。也體現了專家學者和社會輿論對政治改革的價值導向。非政府組織的政府治理范式變革中的主要功能體現在以下幾個方面：

(一)承接政府職能轉移的載體

十四大確立建立社會主義市場經濟體制的總目標，為現代非政府組織的發展提供了新的機遇。黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和黨的十五大都提出，“要發揮協會、商會等組織的作用”，要“培育和發展社會中介組織”。2001年3月第九屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》也指出：要發揮商會、行業協會等中介組織的作用。在十四屆三中全會、十五大和十六大精神指導下，行業協會、各種專業性協會在行業管理、協助政府管理、維護會員利益等方面發揮了積極的作用。其他民間組織接受政府委托或授權，承擔某些政府職能。在經濟體制改革中。行業協會可以發揮政府無法替代的重要作用；在城市管理中，社區內部的服務性組織可以完善基層自我服務網絡；在社會保障體系建設領域，非政府組織可以成為吸納民間資本乃至海外資本的重要載體。在市場經濟條件下，在聯系政府與社會、政府與企業的過程中，中介組織具有服務、溝通、公證、監督等作用。培育和發展社會中介組織，對推動政府職能向宏觀調控方面轉變，促進資源通過市場有效配置，具有十分重要的現實意義。所以，近來政府試圖大力扶持各種可以在現行狀況下發揮作用的非政府組織。如在上海普陀區社區民間組織管理體制改革“長壽模式”案例中，區政府把民間組織管理的職能轉移出去，由作為民間組織服務中心承擔。而民間組織服務中心是政府倡導成立的民間組織。非政府組織由于組織自身的優勢：具有比政府組織更強的靈活性、滿足多樣化個性化需求的能力以及在更高的社會信任，在實踐中往往更好地履行了這些職能。

(二)充當政府基層社會治理的助手

非政府組織作為準行政主體，必須履行的職責，主要有：協助政府部門執法或教育和組織會員遵守法律、法規：協助政府部門對本行業、本領域、本學科的指導、管理和服務；向政府及其有關部門反映情況、提出建議：維護會員的合法權益：接受政府及政府有關部門委托辦理某項專門事項等。這些職責的履行，不僅增進了公民參與，促使行政過程民主化，增強了政府的回應性，而且通過這些職能發揮，政府能夠將部分公共管理職能轉移出去，使政府從微觀管理中逐漸解脫，集中精力抓好宏觀管理，實現政府精簡高效。非政府組織協助政府治理主要表現在：在社區建設中承擔公共服務的職能，如深圳南山區和諧社區建設制度創新案例中。南山區15大項公共服務項目采取了政府“購買服務”形式，而服務供給則由民間組織承擔。在濟貧救困中以社會互助的形式進行貧困救濟，例如廈門嘉蓮愛心超市的案例。再比如深圳鹽田區的社區治理模式改革案例，把社區層面的行政職能與社區服務職能分離，行政職能由政府部門設在社區的機構承擔，而服務職能則組織非營利的民辦非企業單位承擔。并組織各種民間組織實現社會自我服務。通過這些改革。公共事務治理結構發生了質的變化，不僅縮小了政府職能。降低了行政成本，厘清職責后的基層治理也更有效率。通過這些活動，減輕政府的負擔和壓力，增強社會資本，維系社會的穩定。在入圍地方政府創新獎的改革項目中，非政府組織參與濟貧救災、社區管理的案例達到13.1％。

(三)公共服務創新中的合作者

在公共服務創新中，政府角色重新定位，即由“劃槳”變為“掌舵”，把決策制定和執行分離開來，由政府規劃并出資，而由市場和社會力量承擔公共服務的生產和供給。非政府組織參與治理，也推動了民眾基層參與的熱情，培養了民眾的自治精神。在涉及公共服務和社區治理的地方政府創新獎入圍項目中，100％涉及到非政府組織的參與?？梢娒耖g組織參與是政府治理方式創新的催化劑。

與政府治理模式轉型相伴隨的，是政府在績效管理、服務方式、組織結構等方面的創新。通過創新，尋求提供行政效率、改善公共服務質量和增進公共利益的新機制和方法，最終推動政府治理范式的轉換。非政府組織推動政府創新方面的貢獻主要表現在：(1)在公共服務的社會化中承擔從政府機關剝離的職能；(2)推動公共服務機制創新和治理結構的調整。非政府組織推動政府治理的創新主要體現在與政府合作供給公共產品和服務，以及在社區基層治理中服務機制的創新。非政府組織在政府治理方式創新方面的表現主要體現在：由政府行政機構承擔的部分行政管理職能，從政府機構分離，由民間組織承擔。而民間組織有些是由原有的行政職能部門轉制而來，有的是早已存在的民間自發形成的組織。比如在湖北咸寧市咸安區委的“鄉鎮行政管理體制改革”項目中，鄉鎮直屬站(所)，全部改制為“服務中心”，轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務機構。由政府提供的農村公益服務由政府出資向這些服務機構購買。

(四)協助政府降低政府管理與服務成本

而節省支出通常是政府推行民營化的主要原因。政府通過合同承包、撤資等方式與非政府組織進行合作。通常能大大改善績效，提高了生產率從而降低了成本。在我國的地方政府創新中，注重政府產出，強調效益和效率原則的低成本政府也是創新方向之一。這意味著更有效率地分配和使用公共財政資源，為納稅人提供更多更完善的服務。2003-2007年涉及政府降低成本的創新案例中，7.8％的政府通過與民間組織合作。以轉移或分擔政府成本。通過使用志愿者、利用民間組織資源、職能轉移等方式，地方政府能夠更有效地利用公共資源，在內部機構改革之外，找到更有效地降低成本的方法。當前地方政府通過民營化方式降低成本的比例相對較小，而且競爭性也很有限，某種程度上是我國民間組織發展不完善的結果。

三、非政府組織參與政府治理創新的特點

(一)非政府組織參與政府治理創新的被動性

在地方政府創新入圍項目的案例中，雖然不乏非政府組織參與的案例，但卻未見地方政府主動參與的例子，更沒有在非政府組織的推動下進行治理創新的案例。由此可見，非政府組織參與政府治理創新具有被動性，是政府主導下的參與。這主要是由于地方政府缺乏參與治理的制度化渠道，發揮作用的空間也限定在拾遺補缺的范圍內。穩定的多元治理結構尚未建立。

(二)非政府組織參與政府治理創新的選擇性

有學者把中國的民間組織管理體制稱為“分類”治理，根據社會組織的挑戰能力和公共物品供給能力，政府采取了不同的控制策略。民間組織在不同領域中發展的差異性很大程度上是這種分類控制策略的結果。從活動領域看，服務類民間組織比倡導類民間組織更多地受到重視。從地方政府創新獎入圍項目的案例分析中?？梢钥闯觯瑢τ诜险枰拿耖g組織，政府并非“放任不管”，而是主動合作、扶持，推動這些社會組織的發展。在政府治理范式轉換中，民間組織的功能主要體現在救災濟貧、基層社區公共服務供給、政府某些社會管理職能的承接等領域。獲得政府資助提供公共服務的民間組織，都是具有很強的公共物品供給能力，而且是政府急需的公共服務的組織。非政府組織獲得的政策支持與活動空間很大程度上取決于其效能是否符合國家社會政策中的價值。從民間組織的類型看，行業協會、商會等參與政府治理創新的頻度和深度都較其他組織更高。而維權等民間組織參與度極低。

(三)非政府組織參與政府內部治理的有限性

雖然《社會團體登記管理條例》等法規賦予了某些組織如行業協會以參政權：如提出議案，建議政府對某一領域進行規范和管理；對政府的立法和政策進行監督，并依法向有權機關提出異議；協助政府起草有關法律規范和政策；參加政府決策過程中的聽證；通過與政府合作參與公共政策制定等等。但通過這種方式推動政府治理變革的案例仍然很少。在政府績效評估、決策民主化、社會穩定、政務公開、權力監督、公民參與等政府創新案例中，基本沒有民間組織參與或者推動。民間組織參與的領域主要局限于公共服務供給和社會管理協助等方面。但通過政府治理機制的變革，在與非政府組織合作治理的過程中，是否產生了促使政府更為廉潔高效、決策過程更為民主公開的實際效果?這還需要在這些案例推廣的過程中，進一步觀察。

(四)非政府組織與政府治理變革的共生性

在我國，只有非政府組織發展到能夠承接政府轉移出來的那部分公共管理職能，才能使政府真正從微觀管理中解脫出來，集中精力抓好宏觀管理，才能在真正轉變政府職能的基礎上實現政府機構的精簡和高效。因此，公共權力向社會的回歸，政府由權力中心轉化為服務中心，由實現統治管理職能為主轉化為服務功能為主。實現新的歷史條件下的角色轉換，一個重要體現就是部分公共管理職能向非政府組織的轉移。另一方面，非政府組織的發展，也與政府的扶持息息相關。約翰一霍普金斯大學非營利部門比較項目對22個國家的研究發現，沒有一個國家的非營利部門是靠慈善捐贈為主支持的。非營利組織的收入來源，以經營收入和政府的支持為絕對主導。與人們想象的不同，慈善捐贈收入實際只能為非營利組織提供約11％的收入來源，而會費與經營性收入，以及政府以各種方式提供的資金，構成非營利組織的主要收入來源。當前，我國現有的社會中介組織發育不夠健全、功能不夠完善，與政府職能未得到根本轉變有很大的關系。同時，政府行政體制的改革也受到整個社會承接力量強弱的制約。因此，要切實推進政府行政體制改革，就要大力培育社會中介組織的發育和壯大，要大力發展社會中介組織，就必須轉變政府職能，改變現有的政府管理體制。二者相輔相成、互相促進、同進同退。

綜上所述，中國非政府組織的功能，與政府治理范式轉型緊密結合，相互制約，并相互促進。政府治理范式轉型的程度決定了非政府組織發展的空間，非政府組織的發展壯大，也有利于政府治理范式的進一步轉換。在社會層面通過各種措施培育非政府組織發展，是推動政府治理轉型的強大動力。

責任編輯楊小民