國企產(chǎn)權(quán)改革待破題

楊尚武

自1999年《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》通過以來，關(guān)于國有企業(yè)改革的討論一直沒有停息。上世紀(jì)末國企盈利能力低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、生產(chǎn)效率低等問題突出，將國企改革推到了風(fēng)口浪尖。

十年前還九死一生的中國國有企業(yè)，如今的持續(xù)增長可謂冰火兩重天。2011年國有大型商業(yè)銀行日均賺18億元；2011年中海油、中石油、中石化日賺7.5億元。不過，這些看似驕人的經(jīng)營業(yè)績，招致了專家學(xué)者與社會(huì)的質(zhì)疑不斷。事實(shí)上，2009年以來，尤其是今年以來，伴隨著以中央企業(yè)為代表的國有企業(yè)的爆發(fā)式增長和集體性崛起，對(duì)“國進(jìn)民退”的質(zhì)疑之聲和“央企兇猛”批評(píng)指責(zé)之議也紛至沓來。在一些學(xué)者和民營企業(yè)家看來，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)今天的良好發(fā)展局面，不足為道。

中華民營企業(yè)聯(lián)合會(huì)會(huì)長保育鈞對(duì)媒體表示：“國有企業(yè)賺得多，和老百姓沒有關(guān)系，國資委領(lǐng)導(dǎo)說這些年來取得了偉大的成績，我看這個(gè)成績是表面的，國有企業(yè)的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，甚至沒有破題。”

2012年3月22日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》），在十一大項(xiàng)34項(xiàng)重點(diǎn)改革中，國企改革居今年改革任務(wù)之首。十一大項(xiàng)改革的第一大項(xiàng)就是“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”，而作為三項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度之一，完善國有資產(chǎn)管理體制又居首位。

兩個(gè)失衡

國企改革再一次來到風(fēng)口浪尖處。

4月2日，美國前財(cái)長亨利?保爾森在博鰲論壇上指出，中國國企改革事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)長期增長的成敗。就在同一天，國資委副主任邵寧也在博鰲稱，目前中國國有大型企業(yè)的改革方向是公眾化、市場化。

以央企為例，目前的管理體制基本可分為三個(gè)層次：國資委、集團(tuán)公司和上市公司。金融企業(yè)由被稱為“金融國資委”的中央?yún)R金公司管理，國資委直接管理120戶央企大集團(tuán)。截至2010年底，這120戶中央企業(yè)資產(chǎn)總額為244274.6億元，實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入167769.4億元，凈利潤8522.7億元，2011年凈利潤增至9173億元。目前，央企（含金融企業(yè)，下同）控股的上市公司約330家，雖然家數(shù)占比不足15%，但是截至2011年三季度，全部上市公司約1.5萬億凈利中，央企控股的上市公司凈利約1萬億，占比達(dá)到2/3。毫無疑問，自從2003年國資委成立以來，央企無論是資產(chǎn)規(guī)模還是收入、利潤都取得了快速增長。

目前的主要問題是，國有資本經(jīng)營和管理存在兩個(gè)嚴(yán)重失衡：一是國企巨額盈利和上繳財(cái)政的國有資本經(jīng)營收益嚴(yán)重不匹配。2011年以央企9173億元盈利，上繳中央財(cái)政的國有資本經(jīng)營收入才765.02億元，比例不足10%，超過90%的經(jīng)營利潤除一部分以紅利形式分給公眾股東外，全部留在集團(tuán)公司，主要用于國有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中央企業(yè)改革脫困補(bǔ)助、以及境外投資等，而多年來，央企海外資產(chǎn)有“一本糊涂賬”之稱。二是國有資本收益與用于社會(huì)公共支出的比例嚴(yán)重不匹配。去年在央企上繳財(cái)政的國有資本經(jīng)營收益中，只有40億元被用于社會(huì)保障支出，前者占國企盈利比重僅為0.4%。正是基于此，《意見》明確提出，國有資產(chǎn)管理體制的改革，要“健全國有資本經(jīng)營預(yù)算與收益分享制度，提高國有資本收益用于社會(huì)公共支出的比重。”中共中央黨校戰(zhàn)略研究所副所長周天勇此前提議，國企利潤的80%應(yīng)該上繳，用于公共服務(wù)。

倒逼產(chǎn)權(quán)改革

要解決國有企業(yè)的兩個(gè)失衡，提高兩個(gè)比重，就要減少主要出資人留存集團(tuán)公司的權(quán)益和收益。

上世紀(jì)英國、日本、以及有類似國情的俄羅斯都進(jìn)行過國企產(chǎn)權(quán)改革。俄羅斯的失敗教訓(xùn)至今讓國人記憶猶新。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁在接受媒體采訪時(shí)表示：“中國國企的民營化不能像俄羅斯那樣采取每人分一份把國有資產(chǎn)分給全民的方式，這種方式聽起來挺能吸引人，但實(shí)際上更容易導(dǎo)致財(cái)富以不合理不光彩的方式集中。”

“俄羅斯在很短時(shí)間內(nèi)搞大爆炸式改革，比中國的運(yùn)動(dòng)還運(yùn)動(dòng)，國資侵吞和財(cái)富掠奪難以避免。俄羅斯私有化還有一個(gè)教訓(xùn)就是，那些包含或者顯性或者隱性的巨額壟斷租金和資源租金的國有企業(yè)，其私有化要非常慎重，這些企業(yè)的私有化應(yīng)該在形成競爭性市場結(jié)構(gòu)并消除了租金之后才能進(jìn)行，或者至少要經(jīng)過嚴(yán)格的競爭性程序才可能私有化，并對(duì)有些需要進(jìn)行監(jiān)管的行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。否則，私有化的參與者只是沖著巨額的顯性和隱性租金而來，這對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能是災(zāi)難。”張文魁建議，所有權(quán)大宗出售或先上市之后不斷減持國有股的方式要好得多，可盡量避免俄羅斯工業(yè)寡頭統(tǒng)治的局面。

英國、法國、奧地利、意大利、日本、韓國等國家的私有化總體而言都符合預(yù)期。這些國家私有化能避免大的負(fù)面效果，當(dāng)然與法制健全、職業(yè)經(jīng)理人文化有很大關(guān)系，但更重要的在于，它們的改革是建立在清晰的政治意愿、清晰的實(shí)施計(jì)劃、清晰的時(shí)間表的基礎(chǔ)之上。

民營化路向

國資委副主任邵寧解釋說，中央企業(yè)60%以上的凈資產(chǎn)都已經(jīng)進(jìn)入上市公司。“通過資本市場把現(xiàn)在的國有企業(yè)改造成為上市公司，讓它成為市場競爭主體，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，這就是公眾化的方向。”

按照國資委的判斷，競爭性國有企業(yè)最終的體制模式，將成為沒有集團(tuán)的上市公司，完全以市場要求運(yùn)作，和社會(huì)資本緊密結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性。國務(wù)院有關(guān)專家已明確提到，今年至少應(yīng)該在央企的股權(quán)多元化、特別是母公司的股權(quán)多元化上邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。而事實(shí)是，央企上市公司大股東控股比例多在60-70%，如中石油等更高達(dá)80%以上，多元化意味著國有大股東減持，當(dāng)然，如此龐大的央企大股東減持不能在二級(jí)市場直接進(jìn)行，采取何種方式減持，增持者（相信會(huì)有民間資本）又如何接盤，同時(shí)要防止私人控制性股東的出現(xiàn)，因?yàn)橐粋€(gè)股份比較分散的上市公司可能是這類企業(yè)比較理想的民營化路徑。

保育鈞主張國有企業(yè)民營化，他強(qiáng)調(diào)媒體宣傳的“國企私有化”是在胡說，把產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)不等于私有化。對(duì)于私有化和民營化的本質(zhì)區(qū)別，保育鈞指出：“一旦私有化就容易被瓜分，但如果民營化以后它還是一種資產(chǎn)，私有化就容易被消耗掉。”

張文魁還指出，民營化不僅僅是國家所有權(quán)轉(zhuǎn)向非國有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而第二層意思是公司治理的轉(zhuǎn)型。很多人只注重第一點(diǎn)而忽視第二點(diǎn)。隨著所有權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，過去行政化、形式化再加上內(nèi)部人控制、內(nèi)部人分享的公司治理應(yīng)該過渡到商業(yè)化、實(shí)質(zhì)化并有基本透明度和制衡性的公司治理。這個(gè)過渡能否平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的核心問題之一，其難度大于所有權(quán)轉(zhuǎn)移本身，因?yàn)樗袡?quán)轉(zhuǎn)移可以在一夜之間完成，而公司治理轉(zhuǎn)型則要花費(fèi)較長時(shí)間和較多周折并有很大的不確定性。

越來越多的人認(rèn)識(shí)到，國有企業(yè)的根本問題或許并不在于“大鍋飯”和“低效率”這些它們時(shí)常表現(xiàn)出來的表面病征。事實(shí)上，即便在西方國家，私有產(chǎn)權(quán)的企業(yè)只要規(guī)模達(dá)到一定程度，特別是那些股票上市的公眾公司，其所有者與經(jīng)營者就必然是分離的。按照這種邏輯，只要國有企業(yè)內(nèi)部建立起有效的經(jīng)理人激勵(lì)機(jī)制，外部又有運(yùn)轉(zhuǎn)良好的經(jīng)理人市場，它在理論上完全可能與產(chǎn)權(quán)清晰的私人公司同樣有效率。而實(shí)現(xiàn)這些的前提是打破壟斷、營造公平競爭的市場環(huán)境和法制基礎(chǔ)。