電子化環境下城市基層社會管理創新研究

劉武軍

摘 要：電子化既是一種社會管理手段，也是政府所面臨的一種行政環境。電子化環境下的城市基層社會管理創新需要從兩方面入手：一是加強信息技術培訓工作，為適應電子化環境下的政府工作轉型奠定基礎；二是要完善社區信息網絡，改善城市基層社會的電子化環境。

關鍵詞：電子化環境；城市基層；社會管理；創新

中圖分類號：C939文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）08-0179-3

進入21世紀以來，伴隨著電子網絡與信息技術的發展與應用，以“電子化”為特征的“電子化環境”日益凸顯。電子化既是一種技術，也是政府所面臨的一種行政環境。作為一種技術，電子化為基層政府提升管理效率提供了基礎；而作為一種行政環境，城市基層政府必須主動適應電子化的要求，創新現有的社會管理模式，以更好地服務于社區民眾。電子化環境下的社會管理的本質是要求政府順應社會對政府社會管理的要求，建立起以公眾需要為主導社會管理體制。即，一方面，城市基層政府要完善公眾參與機制以提升公共政策的質量與執行效果；另一方面，要求政府創新公眾參與的方式和方法，尤其要重視電子化環境下的公民參與渠道的建設，并拓展公眾參與社會管理的領域，使政府的決策和管理更加規范、透明，更能符合民意和反映實際。

一、城市基層社會管理的基本特征

城市是人類社會生活的載體，也是人類走向文明邁向成熟的重要表現形式。據相關資料統計，我國近70%的財富是由縣級及以上城市創造的。伴隨著我國城鎮化進程的加速，城市將日益成為經濟和社會發展的重要承載基地，據城鄉建設部提供的相關數據顯示，我國的城鎮發展已取得了階段性的成果，城鎮人口總量已經達到6億之多，預計在“十二五”期間，我國的城鎮化率將突破50%大關，開始真正邁入城市化社會。當然，盡管從城鎮人口規模上來看，我國已經位居世界第一，但是，從城市基層政府管理水平和能力方面來看，仍亟待提升。目前，近50%的城鎮化比率這一數字與世界發達國家近80％的城鎮化率相比還有相當的距離。這種差距的存在，意味著我國未來巨大的城市發展空間，也意味著城市基層政府正逐步面臨更多、更為復雜且責任更為重大的社會公共事務及其管理。在這種歷史背景下，城市基層社會管理模式正發生深刻地變化，具體而言，正呈現以下兩大基本趨勢與特征。

（一）社會管理參與主體的多元化

社會管理參與主體多元化是指在社會管理決策中，政府不再是唯一的決策主體，公眾或其他社會組織也能夠對政府決策起到重要的影響。實踐證明，政府并非萬能，同時，由于市場失靈也是一種普遍存在的現象，因而使得公民社會的興起成為可能，也構成了必要。公民社會作為現代社會的一支新崛起的力量，正影響并改變著公共治理的格局。公民社會是指處于“公”與“私”之間的但同時又在一定程度上獨立于政府與市場之外的一些社會公共領域，其所指向的是特定的社會公共利益。公民社會已構成整個社會極為重要的一極，它不僅在某些方面可以彌補政府以及市場的不足，更為重要的是，它的形成對政府將構成有力的監督、制約甚至于限制，并可在一定程度上影響并促進政府公共政策的完善。

公民社會的興起，意味著傳統的通過對權力和權威的運用來實現管理目標的“政府管制模式”必然要被以共同治理為基礎、以善治為目標的“新公共治理模式”所取代。由于傳統的政府管制模式過多地強調政府對社會公共事務管理的主導作用，因而不可避免地在某種程度上忽視或損害有關民眾或群體的利益訴求。而新公共治理模式則強調政府在管理過程中要重視各“利益攸關者”（Stakeholder）之間的利益關系，主張通過相關主體之間的有效互動，來實現對社會公共事務的有效治理。即政府不再依賴自己的權威親自主導對某一社會公共事務的管理，而是將自己的角色從“劃槳者”向“掌舵者”轉變，借助于新的工具、技術和管理方法，從而實現對社會公共治理過程及結果的有效引導與適當控制。

（二）強調“以公眾為中心、以公民為本位”的社會管理

城市基層社會管理的核心是以“公眾為中心，以公民為本位”，寓管理與服務之中，這是現代民主社會對政府的基本要求。政府必須積極履行其特有的社會義務和責任，包括實踐公共利益，尊重憲法與法律，追求專業的卓越，展現個人的正直、誠實和廉潔等。

要實現上述目標，政府必須創新觀念，并實現社會管理方式和方法的創新。要徹底改變以往的行政管理手段和方式，運用更為民主的管理方式和方法，通過與民眾進行平等對話與溝通，共同協商解決相關社會問題。與此同時，它要求政府完善相關法律制度，做到依法管理和服務。

事實上，城市基層政府社會管理，離不開公眾的有效參與。而政府的核心責任就是要為公眾搭建一個有效的參與社會管理決策的平臺。一方面，通過公眾參與來增強其參與意識與能力；另一方面，參與本身可以使公眾意識到參與社會管理既是公民的一種權利，也是一種基本的義務和責任。通過完善參與機制，拓展參與渠道，吸收公眾的意見和建議，借此構建公正、透明、高效的政府。

二、電子化環境對城市基層社會管理創新的意義

電子化環境下的城市基層社會管理不是簡單地將信息與網絡技術應用于社會公共事務管理過程中去，也不是一般意義上的政府管理電子化，它是新的管理環境下的政府社會管理變革，這種變革的核心價值觀是最大限度地實現公眾利益。正如奧斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是為它們的公眾服務而存在的，為公眾服務而非為官僚服務理應成為政府社會管理的基本準則。因此，在電子化環境下，政府應改變傳統的社會管理模式，取而代之以新的以善治為目標的社會管理，并借助于現代電子信息技術，來改革政府與社會之間的溝通方式，并通過及時回應民眾需要，來提升基層政府的合法性基礎。

（一）電子化環境為城市基層社會管理多方參與提供了技術支持

城市基層社會管理必須以社區居民參與為基礎。這是因為，基層社會管理所面臨的問題極為復雜，在現實中，任何部門，不論是公共部門還是私人部門，都不具有解決各種問題所需要的信息、知識與能力。因此，社會管理過程中的公眾參與，不僅為政府制定合理的公共政策提供支持，也可增強公眾政策的執行效果。事實上，要使基層政府的社會管理和服務能夠服務于公眾，有必要讓那些凡是生活受到某些決策影響的人都參與那些決策的制定過程。

胡錦濤總書記曾指出，執政為民的核心是了解民情、匯聚民智。換言之，政府要實現社會管理的目標，必須改革現有的以政府為中心的行政觀念，廣開言路，聽取民意。與此同時，政府要為公眾參與提供方便，減少公眾的參與的成本。而電子化環境為基層政府改革社會管理方式提供了有力的技術支持。通過網絡信息技術，政府與公眾之間可以在一定程度上實現有效溝通

（二）電子化環境有利于提升城市基層社會管理的質量與效率

政府行政的質量與效率問題一直是行政學者們所關注的焦點。行政學創始人威爾遜指出，行政學研究的目標在于盡可能地提高行政效率。電子化環境下的政府社會管理模式與傳統社會管理模式的一個最大區別就是中間環節的縮減以及效率的極大提高。在電子化環境下，公眾可以通過上網了解相關信息內容或完成一些審批、交驗等事務，避免了傳統政府機關的暗箱操作和辦事拖沓。

Douglas Holmes（2001）曾指出，電子政務是工業化社會向信息社會轉型的一次變革。信息化發揮了巨大的技術支撐作用，介入了政府管理改革的整個過程，為政府改革和創新提供了高效率的手段和動力。政府可以通過“職能創新、結構創新和過程創新”，逐步實現政府職能轉變，對政府業務進行科學的優化重組，從而提高政府工作效率。而且，政府通過應用信息技術降低了公民進政府辦事的“門檻”，使原來很多“門難進、事難辦”的現象，在網絡上可以很好地得到解決，體現了電子政務的服務便捷性。電子化環境實現了政府追求公共利益的理性選擇。

（三）電子化環境增強了城市基層社會管理的公正性與透明性

公眾監督是確保社會管理公正性和透明性的前提，公眾要實現有效監督，須以對社會管理信息的掌控為基礎。傳統的社會管理由于缺少有效的公眾參與機制，使得公眾難以獲取關于社會管理的內容、數量以及質量等信息。而且，由于文化、技術等條件的限制，諸多社會管理決策往往在“黑箱”中運行。大多數關于社會管理的政策、法律等，往往只能在小范圍內征詢意見，絕大多數公眾意見難以被吸納到政策制定過程中去，從而導致公眾成為政府政策的被動接受者。

公民民主意識的增強，客觀上需要政府在社會管理過程中做到公正透明。而且，電子化時代的到來，為公眾更加廣泛地參與社會管理過程且更為有效地監督政府各種行為奠定了技術基礎。通過電子化設備和互聯網等手段，公眾可以及時地獲取各類社會管理信息，并對政府的各種工作進行及時地監督和質詢。比如，公眾可以通過登錄政府網站了解各類法律、法規和政策，也可以通過電子郵箱、電子舉報箱、電子聽證會等，對政府社會管理表達自己的看法，尤其可以對涉及到自身利益的社會管理和服務的質量、內容等做出評價。

三、電子化環境下城市基層社會管理創新

隨著市場經濟的進一步深化，對城市基層社會管理工作也提出了更高的要求。政府必須改變以往的低效管理模式，建立起多方參與、公正、高效、透明的新型政府管理模式。

（一）加強信息技術培訓工作，為適應電子化環境下的政府工作轉型奠定基礎

電子化環境下的城市基層社會管理要求基層政府公務員能適應電子化環境的現實需要，不僅要推動政府社會管理體制的變革，而且要積極培育電子化公民。

1.要提升基層公務員與民意代表的電子化應用水平

城市基層政府是基層政府的重要組成部分，是政府直接聯系城市社區居民最為重要的橋梁和紐帶，也是整個行政大廈得以穩固的基礎。任何時候我們的政府都應該建立起一支訓練有素并且能夠以良好的行政理念和態度、專業的行政素養以及合法的行政行為服務于民眾的城市基層公務員隊伍，這是改善政府服務質量、提升政府管理效率、增強政府回應性的需要。但從現實情況來看，我國大多數基層公務員隊伍“年齡偏大、文化程度偏低、服務意識與能力不強”的狀況并沒得到根本性的改觀。電子化環境對政府工作的影響是徹底和全面的，對基層公務員以及民意代表的觀念、素質與技能提出了新的要求。在現實中，基層公務員與民意代表是最為直接的電子化設備的使用者，使他們融入到電子化環境中來，是基層社會管理體制創新的關鍵。

2.要培育“電子化公民”

“電子化公民”是指在電子化環境下，作為重要的參與主體之一的公民（包括個體公民和企業公民）。他們在既定的法律框架內，利用電子網絡與信息技術等手段，將其對社會公共事務的意見與建議進行充分表達，并與政府及其他組織形成互動，借此影響社會公共政策的過程與結果。良好的社會管理離不開民眾積極、有效的參與。即對于參與者而言，一方面必須要有參與到社會管理的活動中來的意愿，不論這種參與能否對公共政策的結果帶來實質性的影響；另一方面，需要參與者有能力進行參與，即能夠將其意見和建議予以清晰地表達，并與其他參與主體一道，共同形成良好的互動參與機制，借此影響公共政策的過程與結果。在電子化環境下，人們的思維觀念和行為習慣正發生急劇變化，而政府的社會管理和服務的方式方法也正進行根本性的變革。換言之，不論是政府還是公民，都必須主動適應電子化環境變遷的需要。而對于公民而言，這種適應主要體現在對電子信息與網絡技術的使用上，即能夠利用電子化手段，來了解相關的社會公共事務并實現對社會管理過程的有效參與。

（二）完善社區信息網絡，改善城市基層社會的電子化環境

社會管理網絡化是電子化環境下的城市基層社會管理模式區別于傳統社會管理模式的最顯著的特征。傳統的社會管理效率低下的根源在于其工作平臺是一種手工式平臺，而電子化環境下的社會管理模式則是通過網絡平臺來得以實現的。目前，我國正在進行的以電子化為手段、以服務為核心的電子政務建設，正是構建電子化環境的具體體現。

社會管理信息網絡的完善包括社區信息“集成化”與“個性化”兩個方面。社區信息集成化是指政府把各部門的職能通過網絡集成在一起，使公眾能夠享受到政府的“一站式”服務。而社區信息“個性化”則是指通過電子化手段，政府得以向公眾提供個性化的“一對一”服務。比如，有面向社區居民的教育培訓與健康保健，有面向企業的稅務管理與服務等。而且，公眾不僅可以根據自己的實際情況選擇合適的時間、地點來上傳服務申請，也可以對服務內容、過程、方法等發表自己的意見，從而實現了由以往的政府到公眾的單向溝通到政府與公眾的雙向互動溝通，使得城市基層社會管理更能體現以人為本的價值理念。

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