新形勢下中央銀行會計核算內部控制研究

鄧惠琴

會計核算內部控制是加強會計管理，保障資金安全、防范金融風險的重要手段。隨著新形勢下中央銀行的職能調整和會計核算業務迅速發展，中央銀行會計內外環境、核算監督模式都發生了較大的變化。同時，新系統、新業務的發展也加大了會計核算和資金流動的風險性，對央行會計核算管理和風險控制提出了更新、更高的要求。

一、新形勢對中央銀行會計核算和內部控制的影響

（一）會計核算主體發生變化。目前，央行已實現了《中央銀行會計集中核算系統》、《中央銀行大、小額支付系統》、《中央銀行會計集中核算電子對賬系統》上線運行，中央銀行地市級及以上機構作為支付系統的直接參與者，將會計核算主體從縣支行上移到中心支行，完成了分散會計核算向集中會計核算的轉變，為新形勢下的支付結算環境搭建了通暢、快捷、優質的核算服務橋梁。

（二）會計監督模式發生變化。2005年，《中央銀行會計集中核算事后監督系統》上線運行，將會計事后監督從會計核算部門獨立出來，成立事后監督中心，形成了分散監督與集中監督靈活并存、人工監督與計算機監督相互結合的模式，對會計、國庫、貨幣金銀等部門的日常會計核算業務進行復審和檢驗，標志著中央銀行會計監督模式的轉變。

（三）會計管理的社會影響力發生變化。一是隨著中央銀行職能的轉變，在傳統的支付清算、貨幣發行、經理國庫等核心業務的基礎上,增加了監督管理、執行貨幣政策等職能,會計工作內涵日趨豐富。二是定期借記、支票影像、國庫代發等新業務的推廣,使央行會計服務對象從金融機構、財稅部門擴大到企事業單位和社會普通公眾，服務對象的范圍日漸擴大。三是在當前國內外金融形勢十分復雜，通脹預期居高的情況下，社會普通公眾也開始關注會計業務部門公布或對外提供的數據和分析材料，社會影響力日益增強。

二、央行會計內部控制的特點與新形勢發展要求的比較

（一）會計內部控制體系建設的滯后性與業務發展先進性的矛盾

一是制度建設滯后，跟不上業務發展的步伐。目前央行下發實施的內控指導文件主要是1997年第318號《關于進一步加強人民銀行會計內部控制和管理的若干規定》、2006年《中國人民銀行分支機構內部控制指引》兩個文件，由于時間久遠，有些內容已跟不上新業務發展的步伐。比如在《關于進一步加強人民銀行會計內部控制和管理的若干規定》中，對會計事后監督業務的有關要求，還停留在會計營業部門設置事后監督崗位這一模式上，與當前集中事后監督模式已不相適應。同時由于對文件的理解、執行存在偏差，各分支機構制定的內控制度各不相同，缺乏統一規范性。二是風險評估體系不完善，不利于內控目標的實現。風險評估包括法律風險、聲譽風險、資產風險、信息技術風險、效率風險和操作風險等，常采用定性或定量的方法進行風險分析，將風險區分為高、中、低等不同的風險等級。然而，由于缺乏科學、有效的風險評估體系和獨立的會計風險評估機構，風險評估的職責、任務、目標尚不能明確，評估的手段也缺乏一定的先進性，對會計風險評估結果的運用也缺乏指導，制約了內控機制建設的發展，因此，符合中央銀行實際的先進的風險評估體系還亟待完善。

（二）內部控制手段的單一性與業務靈活性的矛盾

一是對重大會計事項控制手段單一。根據總行《重大會計事項審批制度》的規定，大額轉帳、錯賬沖正、補記賬務、非正常掛賬、銷賬等重大會計業務由會計主管審批后辦理。目前采取的手段是在會計憑證上簽字、會計主管坐班日志中登記的方式進行控制，這種仍以傳統手工操作方式為主的內控監督手段顯得十分落后,流于形式，有時甚至存在先處理后簽字的現象，重大會計事項審批成了事后審核。二是對法定存款準備金使用的控制手段單一。目前央行采取按旬考核法人存款準備金的辦法，通過手工錄入存款科目余額和法定準備金率，由系統自動計算法定準備金余額，日終時系統對透支賬戶發出罰息提示。根據法定存款準備金日間可以使用的規定，一個金融機構的法定存款準備金和超額存款準備金統一在其“**準備金存款”賬戶中管理，業務日中時，對法定存款準備金余額的控制只能通過人工查詢動態信息、核對登記簿、手工計算差額來進行，手段落后單一且存在較大風險隱患。三是對系統業務操作員的控制手段單一。央行的業務操作系統還延襲操作員代碼+口令登錄的作法，手工填制口令卡由會計主管統一保管，每月更換一次，如有口令失密、被盜，就會被他人冒名登入。商業銀行已經普及的指紋識別、口令卡等靈活的內控手段,還沒有在“中央銀行會計核算系統(ABS)”、“國庫業務會計核算系統(TBS)”等業務系統中得到應用。

（三）基層央行會計人力資源緊缺與系統發展剛性需求的矛盾

基層央行普遍存在會計隊伍結構老化、流動性差、人員緊缺的現象，無法根據業務量靈活調整崗位設置，造成系統崗位設置剛性需求與人力資源緊缺的予盾。一是系統設置需求量大。目前會計業務部門(含會計、國庫、發行)共有業務系統15個, 僅是ABS、TBS系統核算崗位設置就有22個，另外還有統計分析、國債管理、綜合分析等其他崗位，共計超過40個。而目前基層支行會計國庫部門人員為6-10人左右，與系統崗位設置的需求相去甚遠，不可避免出現兼崗、混崗、交叉代班等情況，要害崗位強制休假和輪換制度也難以得到落實，為會計安全管理埋下風險隱患。二是各業務系統兼容性差。ABS、TBS、固定資產管理系統、貨幣金銀管理信息系統相互之間無業務數據自動傳輸和比對校驗，不能有效減少工作環節和崗位設置，形成了系統越先進、操作越繁瑣、人手越緊張的怪圈。三是會計專業隊伍素質退化。隨著新業務的推廣、新核算方式的引入，對會計人員綜合素質的要求也越來越高。但受自然減員、新生力量匱乏、現有人員文化水平較低等因素影響，縣支行人員老化、知識結構不合理的問題越來越突出，復合型會計人才很少，一專多能或獨當一面的人更是寥寥無幾，難以滿足新業務發展的需要。

（四）激勵機制的缺乏與內部控制問責制的矛盾

會計工作是基礎業務工作，具有十分重要的地位，做得好與壞與會計資金安全緊密相關，直接反映會計內部控制成效。長期以來，央行對會計人員采取差錯問責制，通過現場檢查、非現場檢查、突擊檢查等方法，對會計制度建設、會計核算過程、會計檔案管理等會計事項進行檢查，對差錯實施處罰，以達到督促會計人員加強安全防范意識的目的。由于會計業務操作程序嚴密、繁瑣，憑證賬表簿要素眾多，從印章是否齊全，金額大小寫是否符合規定，到是否按規定使用重要空白憑證、登記賬表簿，業務處理手續是否規范等，事無巨細都是內控要求的范疇，因此每次內控檢查難免存在這樣或那樣的問題，小則考核扣分，大則通報批評，重則追究相關刑事責任。相對而言，目前對會計人員的激勵機制還沒有建成體系，這在一定程度上挫傷了會計人員的工作積極性，特別是一人多崗的會計人員更是覺得委屈，認為做得多相對就會錯得多，付出與收益不成正比，有的甚至產生抵觸情緒，不利于會計內控管理的發展。

三、完善央行會計內部控制體系的對策

（一）健全會計內控制度，規范會計管理

一是結合實際情況,對會計內控制度進行一次徹底梳理,將過時的、不切合實際的內控制度淘汰取消，有漏洞有隱患的及時補充、修訂、完善，對新業務、新程序、新系統則參考有關規定，結合實際，制定切實可行的配套內控細則。二是切實落實崗位責任制，按照相互分離、相互制約的原則,針對不同的崗位和業務特點制定相應的崗位責任制度，嚴密各個環節的所有操作程序，做到責任到人，責任到崗，實現層層負責，級級監管，避免管理失控、制度懸空，形成全方位、多層次的會計監督管理模式。三是對要害崗位人員和會計主管實行定期輪崗和強制休假制度，以便于及時發現管理上和系統操作上存在的問題，促使管理制度不斷的完善。四是完善會計檢查制度，對知錯不改、屢糾屢犯等違規行為加大處罰力度，充分發揮會計檢查的監督、糾正作用，促使會計人員自覺履行操作制度化、規范化。

（二）完善風險評估體系，識別風險、科學運用

風險評估是識別和分析相關風險并確定應對策略的過程，它能夠指明內部控制措施實施的方向，是加強管理、防范風險的必要手段，一個完善的風險評估體系應具有可操作性和科學性。一是完善評估機構。建議成立專門的風險評估機構或部門，負責領導、組織、協調本單位的風險評估工作，制定風險管理制度和程序，明確風險評估工作的職責、任務、目標，以及實施主體、對象和內容。二是有效識別和科學鑒定。在定量分析和定性分析的基礎上，結合中央銀行會計特點，可考慮采用“色彩區別法”對風險進行分類，比如：將有足夠控制措施，并且處于可接受水平之內的會計風險歸納為綠色；正在采取措施、能迅速降低風險水平的歸納為黃色；不可接受風險為紅色。這樣的風險分類科學、清晰，有利于風險識別，為風險等級鑒定提供很好的參考依據。三是充分運用評估結果。風險評估的最終目標是防范風險，服務于管理，因此要充分利用風險評估結果，對會計風險隱患進行深入分析，找出問題的根源所在，通過預測與假設，對各種風險發生的可能性、規律性進行研究分析，制定風險應急預案防患于未然。

（三）再造業務流程，在人工控制與機器控制相結合的基礎上，強化科技約束效力

一是在ABS、TBS等業務系統中插入內控監督程序，有效提升系統控制功能。重大會計事項必須由會計主管通過計算機授權方可進行后續業務處理，同時在《會計主管坐班日志》中記錄，強化會計主管對重大會計事項的控制，杜絕審批流于形式。二是對日間使用法定存款準備金等特殊業務設置紅線提示，提高業務經辦員的警惕性，及時督促有關機構組織資金彌補不足，避免出現惡意透支帶來的損失。三是加強系統對操作員的控制，采取先進的指紋登錄模式，有效避免他人冒登系統，增加操作員超時自動簽退功能，防止因遺忘簽退而導致他人冒用。四是將互不支持的業務核算系統整合在一起，如ABS與固定資產系統、登記簿系統的整合，TBS與國庫統計分析系統的整合，實現央行會計的真正流程化，減少業務操作的重復性，從而達到資源有效配置、提高工作效率、實現成本效益的目標。

（四）加強會計隊伍建設，夯實會計管理內部環境

素質優良的會計隊伍是內控機制有效運行的重要條件和基礎，因此加強會計隊伍特別是基層央行的會計隊伍建設，是新形勢下業務發展和內部控制的需要。一是通過“內外兼修”的方法加強會計人員素質教育，培養新時代“四好”會計人才：一個好思想，即有愛崗敬業的精神，有誠實守信的態度，具備優良的會計職業道德品質；一筆好賬，即有較高的專業技術水平，會計實務操作能力；一篇好文章，即有較高的綜合、分析、判斷、寫作水平，能為會計事業的發展提供參考意見和建議；一個好電腦，即具備較高的電腦基本知識和電腦操作水平技術，能緊跟會計電算化的步伐。二是盡快出臺會計人員獎勵考核辦法，對實現全年會計核算業務“零差錯”、發現并有效控制會計資金風險行為、為會計內控管理做出突出貢獻的部門給予精神及物資上的獎勵，提高會計人員崗位津補貼，對業務素質高、堅持原則的會計工作人員在評先評優、職稱聘任、職務提撥等方面給予傾斜，有效激發會計人員的工作積極性。三是充實會計人員數量，在客觀條件上達到與內控要求相藕合，減少或避免兼崗、混崗、交叉代班等現象，實現“量”的充裕，同時加強對會計人員崗位任職資格審查工作，把責任心不強、弄虛作假或信用狀況不良的會計工作人員調離會計工作崗位，實現“質”的提升，進而優化會計管理內部環境，使會計內部控制得到有效運行。

參考文獻：

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