草原牧區社會管理創新典范：內蒙古“草原110”個案分析

劉銀喜 任梅

按照中央提出加強和創新社會管理的號召和理解，社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。做好社會管理工作，促進社會和諧，是全面建設小康社會、堅持和發展中國特色社會主義的基本條件。加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業。草原牧區加強和創新社會管理則關系到草原牧區各族人民的幸福安康，關系到民族地區各項事業的快速發展，關系到邊疆地區的和諧穩定。

內蒙古“草原110”項目是在自治區黨委政府領導下，由內蒙古邊防總隊依據草原牧區的實際，組織發起的社會治安綜合治理與經濟社會發展公共服務體系。經過10多年的發展和不斷創新，“草原110”發展成為保家衛國的邊防線、打防犯罪的高壓線、服務群眾的保障線、警務工作的第一線，成為了草原牧區社會管理的典范，該項目得到公安部和自治區領導的高度重視，2010年獲得了“第五屆中國地方政府創新獎”優勝獎，得到了社會各界的認可和推動。

一、“草原110”發展歷程及其結構體系

（一）“草原110”的創建背景

上個世紀末，內蒙古邊境地區因國內外局勢變化，面臨著一些新的不利于社會治安穩定的因素。1998年《內蒙古自治區邊境管理條例》頒布施行，“持邊境管理區通行證”準入制度廢止，原本相對封閉的內蒙古邊境管理區出現人、財、物大流動的現象，給經濟發展帶來前所未有的活力的同時，也給邊境社會治安綜合治理帶來許多新情況、新問題。各種違法犯罪活動曾一度十分猖獗：搶劫、盜竊邊民財物，持假幣騙購邊民牲畜，跨國走私高檔轎車、羊絨，取道蒙古國偷渡第三國等案件進入高發期，尤其是一些不法分子內外勾結，越過中蒙邊界盜搶我邊民牲畜活動明目張膽，給邊境地區社會穩定和邊民生命財產安全造成嚴重威脅。

與之不相適應的是，內蒙古邊境地區治安防范能力發展滯后。首先，邊民普遍法律意識淡薄，對各類違法犯罪的防范意識不強，給不法分子留下可乘之機；其次，邊境地區地域遼闊，人員居住分散，交通通訊落后，無法及時報警求助；最后，當時的派出所多建在鄉鎮、蘇木駐地，管區民警只是定期下鄉巡查，而距派出所較遠的居民點或放牧點成為警務工作的盲點。

為扭轉這一被動局面，積極適應邊境管理新形勢的要求，切實維護邊境治安秩序穩定，內蒙古公安邊防部隊深入調研分析，探索創建了集多種職能于一體的新型邊境管理警務模式——草原110。

（二）新時期“草原110”的功能拓展及結構體系

“草原110”的生命力源于其對現實需求的準確研判。“草原110”是基于邊境地區客觀現實和農牧民的實際需求而誕生，新時期“草原110”的建設目標和功能拓展同樣需要適應草原牧區客觀環境的變遷和農牧民現實需求的轉變。

隨著國際形勢的發展變化，以及中國在政治、經濟和社會生活領域改革事業的全面推進，“草原110”的客觀環境發生了深刻變革。“草原110”適應草原牧區的發展變化，形成了新時期“草原110”的建設目標、功能定位和功能結構。“草原牧區社會治安綜合治理與經濟社會發展公共服務體系”是新時期“草原110”的建設目標，是對“草原110”新型邊境管理警務模式的擴展和延伸，它將依托“草原110”的交通、通信等基礎設施，借助警民共建、群防群治、部門聯動、合作治理等模式，履行邊境管理、草原牧區社會治安綜合治理、突發事件預警及救助等公共服務職能，進而推動基層政府管理、促進經濟社會發展與和諧社會構建。

根據“草原110”的功能拓展，以及草原牧區綜合治理和經濟社會發展的需求，新時期“草原110”的結構體系包括草原牧區社會治安綜合治理的多主體聯動系統、草原牧區應急指揮系統、草原牧區公共服務系統。

二、“草原110”社會管理創新實踐

“草原110”在項目建設和功能發揮過程中，體現了協調社會關系、規范社會行為（社會治安）、解決社會問題、化解社會矛盾（綜合治理）、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定的職能優勢和一系列創新形式。

（一）強化社會治安功能，規范草原牧區社會行為，維護草原牧區社會穩定

“草原110”自1999年成立以來，依托立足牧戶的“報警點”、牧民廣泛參與的“聯防隊”，強化社會治安功能，草原牧區治安狀況得到了明顯改善。10多年來，內蒙古邊防總隊利用草原110破獲刑事案件927起，查處治安案件2041起；查獲偷渡案件91起，抓獲偷渡人員323人；查獲走私案件14起，案值1300余萬元；服務群眾20670余次，救助遇險、病重邊民560余人次，為群眾找回失散牲畜14600余頭（匹、只），及時撲救草原火災66起，為牧民群眾挽回直接經濟損失1030余萬元。“草原110”的成立有效地打擊了犯罪，確保了草原牧區的社會穩定。10年間，邊防派出所以執法為民為出發點，大力建設“草原110”，破案率達到95%以上，治安案件處理率達到100%，當地黨委政府人民群眾對邊防工作的滿意度不斷攀升。不斷組織各類信息宣傳、培訓，注重工作實效，打造執法為民新亮點，提高了牧民對法律、生活等相關知識的認知程度，使牧區居民各方面的綜合素質上了一個新的臺階。

（二）建立良好的警民關系，協調草原牧區社會關系

“草原110”警民聯動工作模式廣泛開展以來，極大的方便了牧民群眾，使牧民群眾得到了無差別、超快速的救助。無差別，是指牧民群眾無論碰到何種情況，不管是盜搶牲畜還是生活矛盾，只要呼叫“草原110”，呼叫邊防派出所，就能得到邊防武警和聯防隊員的貼心服務。超快速，是指邊防武警在“草原110”的基礎上對突發事件的響應時間大大提高。以前從派出所趕到案發地，嫌疑人早已逃去無蹤，10年間，在“草原110”的不斷發展中，聯防隊員可以在第一時間趕到案發現場對嫌疑人進行追趕攔截，對受困牧民群眾進行緊急救助。牧區居民把“草原110”親切的稱為“炕頭110”。

（三）首創“流動警務室”和“綜合警務室”，解決草原牧區社會問題

10年間，隨著“草原110”的不斷發展，其所衍生出的社會管理方式不斷得到創新。其中最典型的莫過于新巴爾虎左旗諾門罕布日德派出所的“草原110”流動服務車。該所正逐步將流動服務車發展成為集110、120、119等功能于一體的綜合服務體，開展醫療救助、防火救災等工作。2003年旗里給諾門罕布日德派出所配置了一輛流動宿營車，作為“草原110”流動警務室。5年來，由于這輛車的配置不適應實際工作需要，一直沒能流動起來。為改變“草原110”流動警務室不流動的現象,諾門罕布日德邊防派出所所長岳雙喜和邊防武警們從年初開始,對“草原110”流動警務室進行改進并獲得了成功。這臺車就是岳雙喜與干警們一同研制出的真正意義上的“草原110”流動服務警務車。是以現有的畜力為牽引動力的一輛蒙古包式牽引車，這輛車的長度有3.5米，寬度1.6米，高度1.5米，車里還可以放置兩人休息床鋪。據岳雙喜所長介紹，如果資金充裕的話，可以將畜力換作電力發動，這樣一來流動速度將大大加快，服務牧民的效率也將得到大幅度的提高。

“草原110”流動服務車，真正實現了由靜態治安管理向動態治安管理的轉變，有效拓展了服務空間，方便了牧民群眾，因為沒有120急救系統，就找“草原110”流動服務車；草場著火了，因為沒有119消防火警，也找“草原110”流動服務車。從而有效提高了管理防范的效果，密切了警民關系，促使“草原110”流動服務車成為服務牧民群眾的保障線，警務工作的第一線。

各邊防派出所還根據轄區特點，因地制宜地拓展“草原110”的各項服務功能：阿拉善盟“草原110”為牧民商品交易提供市場信息，錫林郭勒盟“草原110”為牧業生產提供氣象服務，呼倫貝爾“草原110”為草原旅游業提供安全、信息保障等服務，切實解決了邊疆地區各族群眾日常生產生活中遇到的困難。

三、“草原110”項目社會管理創新理念

（一）社會治安綜合治理任重道遠

作為政府管理有效手段的社會治安綜合治理，在新時期仍然任重道遠，需要“草原110”繼續強化和深化社會治安綜合治理功能。中國政府社會治安綜合治理在新形勢下任重道遠。黨的十七大報告和政府工作報告中特別強調要加強社會治安綜合治理，增強人民群眾安全感。堅持打防結合、預防為主、專群結合、依靠群眾的方針，完善社會治安防控體系，廣泛開展平安創建活動，把社會治安綜合治理措施落實到基層，確保社會治安大局穩定。“草原110”運行10年來，在各級政府和公安部門的正確領導下，在內蒙古邊境牧區發揮了非常重要的作用，極大地改善了內蒙古邊境牧區的社會治安狀況，大幅度提升了政府綜合治理能力，不僅維護了中國北部邊疆地區的安全，而且產生了非常明顯的示范效應，為新疆、西藏等西部邊疆地區維護安全穩定提供經驗借鑒和示范。同時，“草原110”自身狀況、執行能力和服務水平也得到了很大的提高和改善。“草原110”具備了新時期承擔新任務發揮新功能的基礎和條件，仍然是新時期中國政府解決社會治安綜合治理的主要載體，社會治安綜合治理仍然是新時期“草原110”的重要功能。

（二）警民共建的社會治理理念

警民共建是中國共產黨群眾路線在新時期的具體體現，警民共建強調依托群眾、實施群防群治，是我國社會治安綜合治理的重要依托。“草原110”是內蒙古公安邊防貫徹警民共建的典型范例，是群眾理論在草原牧區的具體實踐。“草原110”10年來取得的輝煌成就離不開草原牧民的積極參與和無私奉獻。“草原110”的成功運行，為邊境地區警民共建的深化和拓展樹立了典范并奠定了基礎。因此，警民共建仍然是“草原110”強化社會治安綜合治理功能的主要依據，同時也是“草原110”拓展公共服務功能的基礎和保障，是“草原110”履行社會治安綜合治理功能的基礎，是“草原110”生命力得以延續的重要保障。

（三）基礎設施共建共享理念

基礎設施是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統，是國民經濟各項事業發展的基礎。基礎設施由于其跨地域性、不動產性、投資規模大等特點，從資源配置角度來看，基礎設施供給在一個地區或國家內應該達到總體均衡，供給不足和過量供應都不是最佳狀態。基礎設施共享與綜合利用，可以有效避免地方保護和重復投資，最大限度地發揮基礎設施功能，將有限的資源配置到最能發揮效益的領域。草原牧區的大量基礎設施在“草原110”的推動下實現了共享。尤其是出于邊境管理需要由政府投資的基礎設施和各類企業為了開拓市場而修建的基礎設施，借助現有的技術手段和市場化方式實現軍、警、民、企、社共用共享，實現了基礎設施綜合利用。“草原110”的實踐探索，積累了基礎設施共享和綜合利用的經驗，理論探索又為基礎設施共享和綜合利用提供了支撐。因此，“草原110”在基礎設施共享和綜合利用，深刻體現了社會管理的核心理念。

（四）構建草原牧區和諧社會和服務型政府的理念

和諧社會和服務型政府是中國政府適應新的形勢和新的要求提出來的政府治理目標和治理理念，是中國政府在社會領域和政治領域的理想目標和藍圖。和諧社會與服務型政府的構建，需要一定的路徑選擇，需要落實到具體的制度和行為上。基于和諧社會和服務型政府的內在要求，以及“草原110”自身特點和運行模式，“草原110”貫徹了構建和諧社會和服務型政府的理念。

和諧社會的建設需要全社會的參與，需要協調各方面的利益并化解各類社會矛盾，需要建立并維護誠信體系，需要保持良好的社會秩序和安定團結，需要處理好人與自然的關系，需要切實保護生態環境。從實現建設和諧社會主體的角度來看，政府應該是宏觀主體，但和諧社會的構建還需要大量微觀主體，需要大量承擔具體事物的各類組織或系統。從“草原110”10年建設過程及其功能履行來看，“草原110”已經或正在實踐著建設和諧社會的任務，“草原110”應該也已經成為草原牧區乃至內蒙古自治區建設和諧社會的主力軍。服務型政府最核心的理念是為人民服務。因此，如何做到為人民服務，成為了建立服務型政府的關鍵所在。“草原110”在其10年的實踐中，一直踐行著為牧民服務的信念，為草原牧區群眾提供著細致入微的各類服務。因此，“草原110”能夠成為草原牧區構建服務型政府的踐行者和主體。

（五）公共服務供給多元化與全民參與理念

公共服務同私人產品一樣，是人類與生俱來的需求，尤其是當人類社會發展到分工明確、合作生存階段，公共服務成為了人們生產生活不可或缺的組成部分，體現出來的公共服務需求也日益強烈。隨著草原牧區經濟社會的全面發展，以及牧民群眾收入水平、生活方式、消費觀念的轉變，草原牧區公共服務需求日益增強，體現在牧民對公共信息的需求、對及時救助和預警的需求、對出行方便快捷的需求、對安全高效的需求等。面對牧民日益多元和高質量的公共服務需求，“草原110”依托深厚的群眾基礎和良好的軍、警、民、企、社關系，構建起以政府為主導，邊防為核心，企業、牧民全面參與，社會各界積極扶持的公共服務供給模式。例如，“草原110”體系中報警點和聯防隊，屬于典型的公民參與模式；“草原110”體系中與企業共建的“合作警務室”，屬于典型的企業參與模式；“草原110”與政府部門聯合創建的“綜合服務警務室”，屬于典型的警民政共建模式。

（六）地方治理理念

地方治理理論是適應地方政府在市場經濟條件下職責履行的困惑和地方經濟運行實際而提出。地方治理的核心理念在于提倡對地方公共事務的多主體管理。這一理念的提出既具有政治領域民主因素的考慮，也具有經濟領域市場因素的思量。政治領域的多主體參與，就是民主化的最直接體現。經濟領域中，市場經濟強調的是多主體的參與和競爭，在市場經濟條件下，各類市場主體既是經濟主體，即市場上的競爭者；同時，基于理性競爭和追求共贏的前提下，各類市場主體在維護市場秩序和競爭環境中又是公共管理主體。從“草原110”運行10年及其功能實現過程可以看出，“草原110”是地方治理的主體之一。課題組在調研過程中發現，“草原110”借助其目前的服務平臺和深厚的群眾基礎，事實上已經承擔了部分公共管理職能。“草原110”于2008年上半年在興安盟科右前旗成立了“綜合服務警務室”。“綜合服務警務室”既能滿足當地牧民需求，又彌補了因基層政府裁撤帶來的公共管理缺位。“綜合服務警務室”依據科學合理的理論規范，借助合法程序，成為了后農業稅時代草原牧區新興的公共管理和公共服務供給模式，成為中國社會管理創新的又一亮點。隨著市場經濟體制的不斷完善和地方治理理念的深入，“草原110”能夠以更為成熟和理性的主體參與地方治理，為市場經濟體制正常合理運行提供更為廣泛的公共服務。

（作者單位：1.內蒙古大學公共管理學院；2.內蒙古財經學院）