國土部吃了小產(chǎn)權房的閉門羹

張曉水

4月25日，《新財經(jīng)》記者來到北京市延慶縣張山鎮(zhèn)上郝莊村，看到忙碌的工人穿梭于一排排3到4層的花園洋房間，這就是4月19日國土資源部（以下簡稱“國土部”）通報的5起違法違規(guī)占地案之一—延慶縣張山鎮(zhèn)上郝莊村小產(chǎn)權房建設現(xiàn)場。

小產(chǎn)權房建設依然熱火朝天，記者獲悉，小產(chǎn)權房的處理政策暫無雛形。

國土部新聞處處長龍兵在接受《新財經(jīng)》記者采訪時透露出國土部對小產(chǎn)權房清理方式頗謹慎。

中國人民大學土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明在接受《新財經(jīng)》記者采訪時候表示:“處理小產(chǎn)權房非學術性問題，而是一個實踐性問題。”

阻力重重

2月16日，李建勤表態(tài)2012年將試點處理小產(chǎn)權房問題。2012年全國“兩會”上，國土部部長徐紹史再次表示，今年將一手抓調(diào)研，一手抓執(zhí)法，為大規(guī)模清理小產(chǎn)權房作準備。

早在2010年初，國土部、住房和城鄉(xiāng)建設部（以下簡稱“住建部”）等14個部委就已聯(lián)合成立小產(chǎn)權房整治處理領導小組；至2010年9月，領導小組將小產(chǎn)權房清理工作初步方案上報國務院，但國土部并沒有公布后續(xù)進展；2011年開展小產(chǎn)權房問題專題調(diào)研還被列為“司局層面調(diào)研計劃”之一，這項調(diào)研主要任務是國土部在2011年摸清重點城市小產(chǎn)權房分布、規(guī)模、銷售、入住群體、利益分配等情況，為研究出臺小產(chǎn)權房問題處理措施意見提供支撐。

國土部對試點城市的篩選并非一帆風順。

國土部對于試點城市的選擇也遭遇了地方政府的阻力和推脫。“選擇試點城市，并不是外界想象的國土部擬一個名單，想對某個城市進行試點就能馬上試點。”南京市國土資源局江寧分局局長戚建榮在接受《新財經(jīng)》記者采訪時表示，國土部必須要跟試點城市所在地區(qū)的國土資源廳達成意向后，才能進行試點。“如果地方國土資源廳不同意，國土部就要重新選擇試點城市。”

本刊記者獲悉，由于地方政府擔心小產(chǎn)權房處理不當會引發(fā)更大的泛濫或帶來政治風險，東部重點城市就以該市小產(chǎn)權房問題不突出為由，拒絕了國土部將其列為小產(chǎn)權房清理試點城市，國土部試點城市的篩選出現(xiàn)“流產(chǎn)”危機。

而基層在具體執(zhí)法清理小產(chǎn)權房實踐中，也面臨著多重難題。“小產(chǎn)權房是違法行為，是要進行查處的。但我們面對現(xiàn)實情況時，不管是從情感角度還是從執(zhí)法難度來看，把所有的小產(chǎn)權房都完全查處清理并不是一件很容易的事情。”戚建榮說。

面對小產(chǎn)權房清理工作，北京國土資源局延慶分局工作人員曉東在接受《新財經(jīng)》采訪時感慨道：“理想很飽滿，現(xiàn)實很骨感。”

利益糾纏

目前，全國范圍內(nèi)的小產(chǎn)權房已遍地開花，2月29日，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會旗下的REICO工作室對外發(fā)布了《我國小產(chǎn)權房問題研究：問題與出路》的報告。該報告估算，1995年－2010年我國小產(chǎn)權房建筑面積累計約為7.6億平方米，相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8％。而具體到北京，在北京市的通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)等郊區(qū)縣，分布著規(guī)模不菲的小產(chǎn)權房。

延慶區(qū)張山鎮(zhèn)上郝莊村的小產(chǎn)權房要追溯到兩年前。2010年5月，延慶區(qū)張山鎮(zhèn)上郝莊村委會與北京廣澤投資咨詢有限公司簽訂合作協(xié)議，由上郝莊村委會提供村委會辦公用房、村民宅基地和村集體建設用地，北京廣澤投資咨詢有限公司提供資金，合股成立股份經(jīng)濟合作社。隨后，上郝莊村委會在未取得任何批準的情況下，占地動工建設，2011年7月，建設樓房51棟，占地113.63畝（主要為集體建設用地、林地）。

“多方利益牽涉使得小產(chǎn)權房有了獨特的生存空間，小產(chǎn)權房直接在集體土地上開發(fā)建設，土地未經(jīng)征用走招拍掛流程，不必繳納土地出讓金和相關稅費，土地成本近乎為零，較低的售價對于購房人很有吸引力。對于村（鎮(zhèn)）政府來說，建設小產(chǎn)權房獲得的超額利益遠遠高于征地補償費；對于農(nóng)民來說，分享的土地增值收益也高于征地補償。”江蘇省溧陽市國土資源局工作人員蔣軍政在接受《新財經(jīng)》記者采訪時表示，不必支付巨大的土地出讓金造成“房價”相對低，所以在大量城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，小產(chǎn)權房如雨后春筍般地“偷生”。

小產(chǎn)權房屢禁不止，歸根到底在于城鄉(xiāng)二元土地制度下的利益驅(qū)使，而城鄉(xiāng)二元土地制度的改革呼聲和大勢所趨，又給小產(chǎn)權房的合法化留下了無限的想象空間。清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明對《新財經(jīng)》記者建議：“要承認在農(nóng)村集體建設用地上所建的小產(chǎn)權房的合法性，與非法占用農(nóng)地建設的小產(chǎn)權房區(qū)別對待。要深化土地產(chǎn)權變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權。”

清理思路

3月25日，國土部在其官網(wǎng)上公布，對于小產(chǎn)權房的處理將采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小產(chǎn)權房”是主要的清理對象，在蔣軍政看來，在小產(chǎn)權房試點城市選擇屢屢碰壁的情況下，這或許是一個符合現(xiàn)狀的解決思路，具體是，地方國土局按照樓房是否符合土地規(guī)劃、建設時間等因素來判斷是否是小產(chǎn)權房，然后由人民法院對小產(chǎn)權房進行法律判決，如果建設小產(chǎn)權房企業(yè)和村委會不服從判決，那么由公安局介入并實行“強制拆遷”。

地方政府對小產(chǎn)權房試點的抵觸，并非對小產(chǎn)權房的認可，地方政府努力探索各種小產(chǎn)權房問題的解決之路。“在符合土地利用規(guī)劃的地區(qū)，探索在征收土地后補交土地出讓金，按經(jīng)濟適用房政策發(fā)證，用禁止上市交易的辦法來處理小產(chǎn)權房。”山東省國土資源廳一位不愿透露姓名的工作人員對《新財經(jīng)》記者表示，很多地方政府也傾向于把小產(chǎn)權房變?yōu)楸Ｕ戏浚@樣既完成中央政府下達的保障房任務，也是解決小產(chǎn)權房的重要出路。

但中國人民大學土地管理系主任嚴金明對此舉并不認可，他認為，小產(chǎn)權房“轉(zhuǎn)正”為保障房符合地方政府的利益，但違背了保障房建設的初衷。因為保障房主要是為了保障那些需要保障的人群，而一部分擁有小產(chǎn)權房的人并不屬于保障人群，從根本上破壞了社會公正和公平原則。

小產(chǎn)權房屢禁不止源于上述多方利益的牽扯，解決小產(chǎn)權房的實質(zhì)就是利益分配問題，即如何分配土地利益，使得各方利益均達到最大滿足。華遠地產(chǎn)原董事長任志強曾提出建議，要淡化小產(chǎn)權房建設用地的集體所有制并非國有土地性質(zhì)，允許城市和城鎮(zhèn)周邊的集體性質(zhì)土地和小產(chǎn)權房的長期存在，在房價較高的一線城市試點，建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權，使小產(chǎn)權房轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ纳唐贩浚瑓⑴c到城市住房供給體系中。