國土部吃了小產權房的閉門羹

張曉水

4月25日，《新財經》記者來到北京市延慶縣張山鎮上郝莊村，看到忙碌的工人穿梭于一排排3到4層的花園洋房間，這就是4月19日國土資源部（以下簡稱“國土部”）通報的5起違法違規占地案之一—延慶縣張山鎮上郝莊村小產權房建設現場。

小產權房建設依然熱火朝天，記者獲悉，小產權房的處理政策暫無雛形。

國土部新聞處處長龍兵在接受《新財經》記者采訪時透露出國土部對小產權房清理方式頗謹慎。

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明在接受《新財經》記者采訪時候表示:“處理小產權房非學術性問題，而是一個實踐性問題。”

阻力重重

2月16日，李建勤表態2012年將試點處理小產權房問題。2012年全國“兩會”上，國土部部長徐紹史再次表示，今年將一手抓調研，一手抓執法，為大規模清理小產權房作準備。

早在2010年初，國土部、住房和城鄉建設部（以下簡稱“住建部”）等14個部委就已聯合成立小產權房整治處理領導小組；至2010年9月，領導小組將小產權房清理工作初步方案上報國務院，但國土部并沒有公布后續進展；2011年開展小產權房問題專題調研還被列為“司局層面調研計劃”之一，這項調研主要任務是國土部在2011年摸清重點城市小產權房分布、規模、銷售、入住群體、利益分配等情況，為研究出臺小產權房問題處理措施意見提供支撐。

國土部對試點城市的篩選并非一帆風順。

國土部對于試點城市的選擇也遭遇了地方政府的阻力和推脫。“選擇試點城市，并不是外界想象的國土部擬一個名單，想對某個城市進行試點就能馬上試點。”南京市國土資源局江寧分局局長戚建榮在接受《新財經》記者采訪時表示，國土部必須要跟試點城市所在地區的國土資源廳達成意向后，才能進行試點。“如果地方國土資源廳不同意，國土部就要重新選擇試點城市。”

本刊記者獲悉，由于地方政府擔心小產權房處理不當會引發更大的泛濫或帶來政治風險，東部重點城市就以該市小產權房問題不突出為由，拒絕了國土部將其列為小產權房清理試點城市，國土部試點城市的篩選出現“流產”危機。

而基層在具體執法清理小產權房實踐中，也面臨著多重難題。“小產權房是違法行為，是要進行查處的。但我們面對現實情況時，不管是從情感角度還是從執法難度來看，把所有的小產權房都完全查處清理并不是一件很容易的事情。”戚建榮說。

面對小產權房清理工作，北京國土資源局延慶分局工作人員曉東在接受《新財經》采訪時感慨道：“理想很飽滿，現實很骨感。”

利益糾纏

目前，全國范圍內的小產權房已遍地開花，2月29日，全國工商聯房地產商會旗下的REICO工作室對外發布了《我國小產權房問題研究：問題與出路》的報告。該報告估算，1995年－2010年我國小產權房建筑面積累計約為7.6億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的8％。而具體到北京，在北京市的通州區、順義區、昌平區、房山區、懷柔區、密云區等郊區縣，分布著規模不菲的小產權房。

延慶區張山鎮上郝莊村的小產權房要追溯到兩年前。2010年5月，延慶區張山鎮上郝莊村委會與北京廣澤投資咨詢有限公司簽訂合作協議，由上郝莊村委會提供村委會辦公用房、村民宅基地和村集體建設用地，北京廣澤投資咨詢有限公司提供資金，合股成立股份經濟合作社。隨后，上郝莊村委會在未取得任何批準的情況下，占地動工建設，2011年7月，建設樓房51棟，占地113.63畝（主要為集體建設用地、林地）。

“多方利益牽涉使得小產權房有了獨特的生存空間，小產權房直接在集體土地上開發建設，土地未經征用走招拍掛流程，不必繳納土地出讓金和相關稅費，土地成本近乎為零，較低的售價對于購房人很有吸引力。對于村（鎮）政府來說，建設小產權房獲得的超額利益遠遠高于征地補償費；對于農民來說，分享的土地增值收益也高于征地補償。”江蘇省溧陽市國土資源局工作人員蔣軍政在接受《新財經》記者采訪時表示，不必支付巨大的土地出讓金造成“房價”相對低，所以在大量城市的城鄉結合部區域，小產權房如雨后春筍般地“偷生”。

小產權房屢禁不止，歸根到底在于城鄉二元土地制度下的利益驅使，而城鄉二元土地制度的改革呼聲和大勢所趨，又給小產權房的合法化留下了無限的想象空間。清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明對《新財經》記者建議：“要承認在農村集體建設用地上所建的小產權房的合法性，與非法占用農地建設的小產權房區別對待。要深化土地產權變革，給予農村土地真正完整的產權。”

清理思路

3月25日，國土部在其官網上公布，對于小產權房的處理將采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小產權房”是主要的清理對象，在蔣軍政看來，在小產權房試點城市選擇屢屢碰壁的情況下，這或許是一個符合現狀的解決思路，具體是，地方國土局按照樓房是否符合土地規劃、建設時間等因素來判斷是否是小產權房，然后由人民法院對小產權房進行法律判決，如果建設小產權房企業和村委會不服從判決，那么由公安局介入并實行“強制拆遷”。

地方政府對小產權房試點的抵觸，并非對小產權房的認可，地方政府努力探索各種小產權房問題的解決之路。“在符合土地利用規劃的地區，探索在征收土地后補交土地出讓金，按經濟適用房政策發證，用禁止上市交易的辦法來處理小產權房。”山東省國土資源廳一位不愿透露姓名的工作人員對《新財經》記者表示，很多地方政府也傾向于把小產權房變為保障房，這樣既完成中央政府下達的保障房任務，也是解決小產權房的重要出路。

但中國人民大學土地管理系主任嚴金明對此舉并不認可，他認為，小產權房“轉正”為保障房符合地方政府的利益，但違背了保障房建設的初衷。因為保障房主要是為了保障那些需要保障的人群，而一部分擁有小產權房的人并不屬于保障人群，從根本上破壞了社會公正和公平原則。

小產權房屢禁不止源于上述多方利益的牽扯，解決小產權房的實質就是利益分配問題，即如何分配土地利益，使得各方利益均達到最大滿足。華遠地產原董事長任志強曾提出建議，要淡化小產權房建設用地的集體所有制并非國有土地性質，允許城市和城鎮周邊的集體性質土地和小產權房的長期存在，在房價較高的一線城市試點，建立城鄉一體化土地流轉市場，賦予農民集體土地流轉權，使小產權房轉變為合法的商品房，參與到城市住房供給體系中。