低碳倒逼城市融資模式轉型

董露茜

晚上7點，北京華貿到國貿路口，車流“舉步維艱”，這個堪稱北京市最繁華的商業區之一，也是最讓出租車司機頭疼的一個路段。“全是車，進去就別想出來。如果城里每個人都開車，那絕對是場災難。”一位出租車司機向《新財經》記者抱怨。

中國堵車的城市越來越多，時段越來越長，已經不僅限于一線城市，二三線城市的交通擁堵情況可能比預想中更加嚴重。一位旅居美國多年的華人回國工作后，非常不適應中國城市的交通設施，他對記者抱怨：“與美國城市四通八達的設計不同，中國很多城市進城和出城的路就那么兩三條，車全堵在一起，費油費時間，碳排放不高才怪。”

減排從城市開始

根據世界銀行的數據，部分中國城市人均碳排放已在全球最高之列。2010年，北京、天津、上海人均二氧化碳排放量分別達到10.1噸、11.1噸和11.7噸，接近或超過紐約人均10.5噸的水平，超過倫敦、新加坡、東京的人均排放水平。

原因之一在于，城市交通和基礎設施不完善，交通成為中國城市人均碳排放高企的標志。世行一位印度裔經濟學家告訴記者：“中國的交通不得不借鑒新加坡和歐洲一些國家的發展模式，以公共交通和步行代替小汽車，降低碳排放。”

中國城市的蔓延速度極快，很多城市的面積在十年內翻了一番，城市的低密度地區快速增長帶來的問題，除了有增加通勤距離和私家車出行外，還有因為生活空間增大導致的家庭供暖、制冷和一般用電消耗帶來的更高人均碳排放。

“未來五年，中國有兩個既定趨勢，第一，城鎮化發展，30年前中國只有1億8千萬人口居住在城市，而現在50%的人都居住在城市，從現在到未來20年時間，中國將預計增加3.5億城鎮居民；第二，不僅在中國，整個世界都面臨提高能源效率，降低碳排放的問題，實現經濟可持續發展。”世界銀行中國局局長羅蘭德說。

羅蘭德是在近日世界銀行發布《中國可持續性低碳城市發展》報告媒體見面會上如此表述的，羅蘭德說：“過去以碳排放為基礎發展的模式已不可持續，煤炭、天然氣和石油為代表的能源不可持續。2015年中國的碳強度要降低17%，而70%的碳排放產生于城市，因此要實現這一目標，城市走低碳之路刻不容緩。”

相關估算顯示，城市產生的與能源有關的溫室氣體占總排放量的70%。世行報告認為，工業和發電是中國城市碳排放的主要來源，據估計這兩項各占城市碳排放量的40%，其余的20%則來自交通、建筑和廢棄物。

中國正迎來轉型的關鍵期，政府已認識到低碳增長所面臨的嚴峻挑戰。2007年，《應對氣候變化國家方案》要求，在地方層面采取緩解和適應氣候變化的措施；2009年，胡錦濤主席提出2020年中國經濟的碳強度要比2005年降低40%～45%；2010年，國家發改委選擇了5個省區和8個城市作為低碳發展規劃的試點；2011年，“十二五”規劃則提出到2015年碳強度降低17%的目標。

低碳正在成為評估城市發展的一個重要新增視角。

重思城市融資結構

提出走低碳之路的城市在中國有很多，但真正做起來，則十分艱難，首當其沖的是資金問題。

由于低碳城市涉及到一系列選擇，生產何種商品和服務、提供什么樣的基礎設施，居民消費什么產品，這涉及到政府、企業和個人。在中國，政府在城市發展中占據主導地位。

中國的地方政府屬于全目的型政府，世界銀行首席基礎設施專家劉志分析說：“與西方發達國家的地方政府不同，中國地方政府不僅負責城市的公共基礎，還負責經濟發展，需要在短期經濟發展和長期環境可持續發展上作出艱難抉擇，這就存在制度上的不足。與此同時，中央政府對地方城建提供的直接財政支持極為有限。”

資金從哪里來？劉志認為，這并不是中國一家有這個問題，實際上發達國家也存在資金問題，畢竟，為了減排所作的努力，需要相當大的財政投入。

劉志說：“1994年中國分稅制改革后，地方財政支出的職能比收入要大，城市化的發展速度非常快，面臨巨大的提供基礎設施的壓力，需要的資金量大，只能依靠出讓土地獲得收入。通過出讓土地滿足城市化發展需要，其實與我們一直強調的緊湊型發展不相適應。”

劉志認為，地方政府過度依賴預算外資金，比如土地出讓收入，這帶來了很多問題，顯然不可持續。目前城市的擴張速度也不能無限度持續下去，需要新的、更多的穩定的收入來源。在很多發達國家，城市重要的基礎設施資金來源如物業稅、不動產增值費以及市政借貸等在中國尚處于起步階段，當前的市政財政體系，無論從長期還是短期來看，都會影響低碳城市行動的開展。

正由于中央對地方財政支持有限，地方執行中央政策的效果也大打折扣，加上地方政府眾多，地方經濟的迅猛發展和空間面積急速擴張使得中央在及時指導和監控方面越發困難。在劉志看來，僅僅憑借地方層面的關聯效益，比如節約能源、減緩環境退化速度和提高城市生活質量等，都不足以確保地方政府采取有效行動建立低碳城市，中央政府需要給予地方足夠的動力。

世行的觀點是，決策者應該為中國創造可持續的、可供選擇的融資模式，其中需要包括稅收改革、增加債務和資本市場可進入性和改善上級政府財政轉移支付的機制等。國家政府和城市還可以引入用于明確支持低碳發展的創新融資機制，如碳融資、環境或綠色債券及各種優惠的融資計劃。

總的來說，中國現有的地方管理、市級財政和土地利用規劃不利于低碳城市的建立，須進行改革。此外，民營部門參與的領域僅限于供水、污水處理和固體廢物處理等少數幾個領域，在基礎設施融資方面參與非常有限。

“中國需要建立起強有力的激勵機制，鼓勵企業自己投資。比如改造現有建筑物，難度大、投資大，所以激勵機制很關鍵。”世行能源專家卓力石總結道。