低碳倒逼城市融資模式轉(zhuǎn)型

董露茜

晚上7點，北京華貿(mào)到國貿(mào)路口，車流“舉步維艱”，這個堪稱北京市最繁華的商業(yè)區(qū)之一，也是最讓出租車司機頭疼的一個路段。“全是車，進去就別想出來。如果城里每個人都開車，那絕對是場災(zāi)難。”一位出租車司機向《新財經(jīng)》記者抱怨。

中國堵車的城市越來越多，時段越來越長，已經(jīng)不僅限于一線城市，二三線城市的交通擁堵情況可能比預(yù)想中更加嚴(yán)重。一位旅居美國多年的華人回國工作后，非常不適應(yīng)中國城市的交通設(shè)施，他對記者抱怨：“與美國城市四通八達的設(shè)計不同，中國很多城市進城和出城的路就那么兩三條，車全堵在一起，費油費時間，碳排放不高才怪。”

減排從城市開始

根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，部分中國城市人均碳排放已在全球最高之列。2010年，北京、天津、上海人均二氧化碳排放量分別達到10.1噸、11.1噸和11.7噸，接近或超過紐約人均10.5噸的水平，超過倫敦、新加坡、東京的人均排放水平。

原因之一在于，城市交通和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通成為中國城市人均碳排放高企的標(biāo)志。世行一位印度裔經(jīng)濟學(xué)家告訴記者：“中國的交通不得不借鑒新加坡和歐洲一些國家的發(fā)展模式，以公共交通和步行代替小汽車，降低碳排放。”

中國城市的蔓延速度極快，很多城市的面積在十年內(nèi)翻了一番，城市的低密度地區(qū)快速增長帶來的問題，除了有增加通勤距離和私家車出行外，還有因為生活空間增大導(dǎo)致的家庭供暖、制冷和一般用電消耗帶來的更高人均碳排放。

“未來五年，中國有兩個既定趨勢，第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展，30年前中國只有1億8千萬人口居住在城市，而現(xiàn)在50%的人都居住在城市，從現(xiàn)在到未來20年時間，中國將預(yù)計增加3.5億城鎮(zhèn)居民；第二，不僅在中國，整個世界都面臨提高能源效率，降低碳排放的問題，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。”世界銀行中國局局長羅蘭德說。

羅蘭德是在近日世界銀行發(fā)布《中國可持續(xù)性低碳城市發(fā)展》報告媒體見面會上如此表述的，羅蘭德說：“過去以碳排放為基礎(chǔ)發(fā)展的模式已不可持續(xù)，煤炭、天然氣和石油為代表的能源不可持續(xù)。2015年中國的碳強度要降低17%，而70%的碳排放產(chǎn)生于城市，因此要實現(xiàn)這一目標(biāo)，城市走低碳之路刻不容緩。”

相關(guān)估算顯示，城市產(chǎn)生的與能源有關(guān)的溫室氣體占總排放量的70%。世行報告認為，工業(yè)和發(fā)電是中國城市碳排放的主要來源，據(jù)估計這兩項各占城市碳排放量的40%，其余的20%則來自交通、建筑和廢棄物。

中國正迎來轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，政府已認識到低碳增長所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2007年，《應(yīng)對氣候變化國家方案》要求，在地方層面采取緩解和適應(yīng)氣候變化的措施；2009年，胡錦濤主席提出2020年中國經(jīng)濟的碳強度要比2005年降低40%～45%；2010年，國家發(fā)改委選擇了5個省區(qū)和8個城市作為低碳發(fā)展規(guī)劃的試點；2011年，“十二五”規(guī)劃則提出到2015年碳強度降低17%的目標(biāo)。

低碳正在成為評估城市發(fā)展的一個重要新增視角。

重思城市融資結(jié)構(gòu)

提出走低碳之路的城市在中國有很多，但真正做起來，則十分艱難，首當(dāng)其沖的是資金問題。

由于低碳城市涉及到一系列選擇，生產(chǎn)何種商品和服務(wù)、提供什么樣的基礎(chǔ)設(shè)施，居民消費什么產(chǎn)品，這涉及到政府、企業(yè)和個人。在中國，政府在城市發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位。

中國的地方政府屬于全目的型政府，世界銀行首席基礎(chǔ)設(shè)施專家劉志分析說：“與西方發(fā)達國家的地方政府不同，中國地方政府不僅負責(zé)城市的公共基礎(chǔ)，還負責(zé)經(jīng)濟發(fā)展，需要在短期經(jīng)濟發(fā)展和長期環(huán)境可持續(xù)發(fā)展上作出艱難抉擇，這就存在制度上的不足。與此同時，中央政府對地方城建提供的直接財政支持極為有限。”

資金從哪里來？劉志認為，這并不是中國一家有這個問題，實際上發(fā)達國家也存在資金問題，畢竟，為了減排所作的努力，需要相當(dāng)大的財政投入。

劉志說：“1994年中國分稅制改革后，地方財政支出的職能比收入要大，城市化的發(fā)展速度非常快，面臨巨大的提供基礎(chǔ)設(shè)施的壓力，需要的資金量大，只能依靠出讓土地獲得收入。通過出讓土地滿足城市化發(fā)展需要，其實與我們一直強調(diào)的緊湊型發(fā)展不相適應(yīng)。”

劉志認為，地方政府過度依賴預(yù)算外資金，比如土地出讓收入，這帶來了很多問題，顯然不可持續(xù)。目前城市的擴張速度也不能無限度持續(xù)下去，需要新的、更多的穩(wěn)定的收入來源。在很多發(fā)達國家，城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施資金來源如物業(yè)稅、不動產(chǎn)增值費以及市政借貸等在中國尚處于起步階段，當(dāng)前的市政財政體系，無論從長期還是短期來看，都會影響低碳城市行動的開展。

正由于中央對地方財政支持有限，地方執(zhí)行中央政策的效果也大打折扣，加上地方政府眾多，地方經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和空間面積急速擴張使得中央在及時指導(dǎo)和監(jiān)控方面越發(fā)困難。在劉志看來，僅僅憑借地方層面的關(guān)聯(lián)效益，比如節(jié)約能源、減緩環(huán)境退化速度和提高城市生活質(zhì)量等，都不足以確保地方政府采取有效行動建立低碳城市，中央政府需要給予地方足夠的動力。

世行的觀點是，決策者應(yīng)該為中國創(chuàng)造可持續(xù)的、可供選擇的融資模式，其中需要包括稅收改革、增加債務(wù)和資本市場可進入性和改善上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的機制等。國家政府和城市還可以引入用于明確支持低碳發(fā)展的創(chuàng)新融資機制，如碳融資、環(huán)境或綠色債券及各種優(yōu)惠的融資計劃。

總的來說，中國現(xiàn)有的地方管理、市級財政和土地利用規(guī)劃不利于低碳城市的建立，須進行改革。此外，民營部門參與的領(lǐng)域僅限于供水、污水處理和固體廢物處理等少數(shù)幾個領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面參與非常有限。

“中國需要建立起強有力的激勵機制，鼓勵企業(yè)自己投資。比如改造現(xiàn)有建筑物，難度大、投資大，所以激勵機制很關(guān)鍵。”世行能源專家卓力石總結(jié)道。