淺論福利彩票公益金管理

向丹丹

摘要：通過我縣福利彩票公益金發展現狀及現階段我國在彩票公益金管理上存在的問題，指出今后在管理上應采取的四個有力舉措。

關鍵詞：福利彩票公益金現狀問題管理措施

中國彩票發行政策規定，彩票發行資金的結構是，返獎比例不低于50％，發行費用比例不高于15％，彩票公益金比例不低于35％。從彩票銷售收入中直接提取的35％上繳中央財政，這就是福利彩票公益金。福利彩票公益金是國家通過發行彩票籌集的，是專項用于老年人、兒童社會和福利事業等社會公益事業的資金，發行的宗旨是“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”。近幾年來我國對老年社會福利設施建設、兒童福利事業的投入力度大大增加，逐步完善孤兒救助制度，為孤兒的健康成長提供了一系列的配套政策、資金、設施和服務保障。

一、我縣彩票公益金發展現狀

自1987年來，我縣福利彩票在社會各界的支持和參與下，取得了快速發展，為募集公益資金，發展福利事業發揮了重要的作用。截至2009年底，我縣現有電腦彩票投注站50家，網點即開票銷售點70余家，共發行銷售福利彩票19677.41萬元，籌集公益金3095.61萬元。特別是近幾年來，我縣福利彩票更是得到充分發展，2005年我縣彩票發行銷售首次突破2000萬元（達2063.99萬元），2009年發行銷售福利彩票再創新高（達4484.94萬元），4年翻了一番，年均增幅處于全市前列。截至2009年，我縣共籌集公益金3095.61萬元，其中2005-2009年籌集公益金2432.04萬元，累計投入福利彩票公益金資助支出2956.74萬元。在使用過程中，我縣更是認真貫徹和體現“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨，主要資助為老年人、殘疾人、孤兒、棄嬰、優撫對象等特殊群體服務的社會福利事業和保障事業；幫助有特殊困難的人；支持社區服務和慈善事業的發展；資助社會福利和慈善機構公共設施的維護和更新；資助公眾關注且有利于弘揚社會主義精神文明、能體現扶弱濟困宗旨的社會公益活動以及國家規定的其他社會公益事業。先后資助新建、改擴建社會福利院、農村敬老院、居家養老服務中心、農村社區服務中心、星光老年計劃等社會福利、社會公益、社會救助項目158個，直接受益的孤寡老人、殘疾人、孤兒、貧困學生等各類困難對象達數十萬人次。為切實推進以老年人、殘疾人、兒童福利事業為重點的我縣社會福利、社會救助以及其他民政事業的發展作出了巨大的貢獻。

二、公益金在管理使用方面存在的問題

《彩票公益金管理辦法》第二十五條規定“彩票公益金使用部門或單位，必須按財政部門批準的項目使用計劃和預算執行，不得擠占挪用彩票公益金，不得改變彩票公益金使用范圍”的規定，彩票公益金屬于專項資金，任何組織、機構和個人不得以任何形式平調、擠占和挪用公益金，不得擅自改變使用范圍，應由財政預算資金安排的項目，不得使用彩票公益金安排支出。但是，根據本人查閱相關資料并結合現實工作來看，近幾年全國在針對福利彩票公益金資助資金的審計檢查過程中，發現存在著以下一些的問題：

一是彩票公益金被用于民政部門行政經費及辦公大樓基建支出。全國檢查組在對全國的募委辦福利彩票公益金抽查時發現，部分地方的民政局以修建老年公寓名義或以建設社區服務大樓的名義向上級部門申請公益金項目。申請的名義是符合福利彩票公益金資助范圍的，但建成后真正的用途卻是被該地的民政局一直作為辦公大樓在使用，根本就沒有社區服務功能或者被當作公年公寓使用。在審計過程中也發現有些民政部門將彩票公益金用作購置辦公設備、補充行政經費等公用經費支出，這些都是利用政策上的漏洞，鉆了管理不嚴的空子，如果公益金使用情況的監管工作一旦有所放松，其不當目的就很容易得逞。

二是超比例、擴范圍使用福利彩票公益金。福利彩票管理辦法規定福利彩票公益金是專項用于老年人、兒童社會和福利事業等社會公益事業的資金，資助的范圍是“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”。同時又規定“如果公益金資助社會關注且有利于弘揚扶貧濟困和慈善宗旨的社會公益活動的，其全年資助額應控制在本級用于民政福利事業公益金總額的10%以內。”但在審計中普遍發現有些地區在使用福利彩票公益金時擅自擴大范圍，打擦邊球，或者借公益金資助名義套取資金用于資助其他項目。同時，各地區的民政部門全年用于扶貧濟困資助支出占用于民政福利支出總額比例較大，遠遠超過10%的比例。我縣2007年到2009年期間，福利彩票公益金資助支出共計2155.54萬元，而這三年期間用于扶貧濟困等臨時救濟金的資助支出為406.37萬元，比例達到了總支出近20%。

三是改變用途隨意支配公益金。某些部門在申報公益金資助項目或在年初安排預算時是按照規定的項目（扶老、助殘、救孤、濟困、賑災的范圍內）按實際需要分項目予以申報，但在實際使用過程中卻隨意改變用途、張冠李戴或者干脆申報時就巧立名目、虛報項目，以套取福利彩票公益金用于其他用途。如有些地區的鄉鎮長與民政部門領導關系較好，平時提出要求民政部門對鄉鎮的建設予以資助（稱之謂人情款項），考慮到無其他專項資金可以補助且資助項目比較難以申報，公益金的資助項目可以比較靈巧多用，于是就將福利彩票公益金以資助農村社區服務中心建設、農村居家養老建設或農村敬老院建設的名義下撥該項目資金，其實質用途卻并非如此。到次年，在對福利彩票公益金資助項目進行審計或檢查過程中卻會發現部份鄉鎮收到該款項后，真正用于相關的項目卻是少之又少，大部分的資金不知去向。如某市以技術改造為名，主管部門下屬的市福利總公司將公益金160萬元，用以歸還市彩票發行中心借款和日常經費開支。

四是彩票公益金項目缺乏事先審批標準且考察制度不到位、事中跟蹤制度不健全和事后評審制度不完善。很多地區在公益金的使用方面存在著上述問題，大部分資助項目在事先都未針對該項目實施后所產生的社會效益和經濟效益進行可行性調研，出具調研報告，記錄前期考察評估結果。有些項目沒有經過充分的論證就匆忙上馬，等把彩票公益金投入后卻發現其實際產生的效益與預期目標相差太大，社會意義又很小，但由于前期已投資下去，騎虎難下的情況下只能在原有的基礎上繼續投資，造成國家公益金和土地資源的極大浪費。在中期，資助款投放以后，對資金使用情況缺乏有效跟蹤監督，導致部分項目的公益金資金下撥后，在實際使用過程中卻出現了一系列如挪作他用、截留資金、用于辦公經費等不合理現象的發生，使公益金沒有真正用在為民的實處上。在后期項目評審過程中也存在著項目評審論證不夠、透明度低、職責不清及違規追究的措施不力等一系列的問題。

三、福利彩票公益金管理上應采取的措施

為了進一步規范社會福利彩票發行費和社會福利公益金的使用管理工作，嚴肅社會福利彩票的發行工作紀律，保證社會福利公益金的使用效能，促進社會福利彩票事業的健康發展，本人認為應該從以下幾方面來采取措施：

一是認真制定落實彩票公益金預算安排和使用計劃。彩票公益金使用管理具有廣泛的社會影響。負責管理的民政部門要高度重視彩票公益金管理使用工作，嚴格遵守福利彩票發行宗旨和彩票公益金使用規定。在年初時要結合福利事業發展的總體規劃和民政部門年度資金的使用安排，確定福利彩票公益金資助方向、投入重點、配套原則和使用要求。最大限度地發揮彩票公益金使用的社會效益性，制定出符合當地實際、重點突出、科學合理的福利彩票公益金年初預算安排和使用計劃，并嚴格安照預算安排的計劃執行。同時財政部門也要切實行使國家對彩票公益金分配使用的監管職能，嚴控支出，防止出現超比例、擴范圍使用福利彩票公益金或者隨意改變用途支配福利彩票公益金等違規現象的發生。

二是公益金的使用方向要明確，規章制度要完善。彩票公益金作為國家稅收之外的一種額外的公益性收入，正確的使用場所應該是在政府資本和民間資本兩者無法滿足需求或者投入不足的公益性需求，更何況我國有現在有那么多的貧困地區需要支援，而地方政府的投入又往往難以為繼，國家完全可以把彩票公益金重點向這些貧困地區轉移援助。但是近幾年卻發現有些地方的民政部門和財政部門把福彩公益金用于城鎮低保和農村低保補助金方面，這就有悖于福利彩票公益金的性質。給城市和農村生活貧困的居民發放最低生活保障，這是政府的事情，而且是政府力所能及的事情。把彩票公益金用來發放低保，在本質上就相當于把政府要做的事情轉嫁到了彩民頭上，這是不公平的。這就相當于有一部分彩票公益金是在各級地方政府之間分了。彩票收益是公益性的收益，應該用于公益領域，不能與財政資金相混合，更不能作為國家的財政收入。根據資料顯示，在美國，彩票的收入在除去固定的發行經費之后，剩余資金都是要用于社會福利事業的，而且國外也有著清晰的公益金公布制度。因此，在公益金的使用方向上是很明確的，要切實做到不改變彩票公益金資助項目資金的用途，不擠占和挪用彩票公益金，不平衡一般財政預算，保證專款專用。

三是嚴格規范彩票公益金申請審核程序和監督機制。首先負責管理的民政部門要建立并完善彩票公益金管理使用的工作程序。建立健全彩票公益金申報程序，保證項目按時、按規定申報，以及申報項目的真實可靠、科學合理；合理安排彩票公益金的資金投放范圍和領域，確保福利彩票公益金安全準確的資金投向，避免項目審批隨意性，堅持當年撥付當年使用原則，確保彩票公益金能夠及時、高效使用。其次是建立健全的彩票公益金項目的監督檢查機制，對福利彩票公益金的資助項目做到事前、事中及事后全過程的監督管理。法國偉大的啟蒙思想家、法學家孟德斯鳩曾經說過：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。此話的含義是指要實現對權力的制衡。彩票公益金的使用政策性強，社會影響面大，使用不當，將會在社會上產生嚴重不良的后果。民政部門不能既管資金又管項目，在福利彩票公益金的使用上必須做到資金管理和項目管理相分離，要建立一套完善的監督管理和評審機制，成立福利彩票公益金使用評審委員會，充分發揮民主審查效應，努力做到福利彩票公益金資助項目過程的公開化、透明化、規范化，以保證彩票公益金在資助過程中實現全程透明化，有規則、有原則、有效率地使用公益金。從根本上杜絕違法違紀問題發生，切實提高公益金的使用效益，真正體現福利彩票公益金的社會公益性。

四是做好彩票公益金項目的社會公告和信息通報工作，促進公益金項目使用更加規范、透明。要嚴格執行公益金使用的公示制度，定期向社會公布公益金的籌集、資助項目的評定、資助金的投放以及資助項目的執行情況和效益，接受社會公眾監督。社會福利彩票發行費和公益金的分配使用，必須堅持公開、公正和透明的原則，做到人盡其責，物盡其用。建立健全公益金的使用公開制度和檢查監督制度，并定期向社會公布資助項目和資金使用情況，接受有關部門的行政監督和社會的輿論監督、群眾監督；要建立資金使用的申報、評審制度，嚴格規范操作程序；要明確公益金使用管理部門和人員的責任分工，健全工作機制，嚴格執行崗位責任制，充分發揮民政部門對彩票發行機構的監督作用和資金使用的行政主管作用；要建立案件查辦制度和行政責任追究制度，發現問題及時糾正，及時處理。對違反規定的重大問題，要及時派出工作組進行查辦，并將情況向社會通報，情節嚴重的要依法追究法律責任。

福利彩票公益金使用管理工作意義重大，應該把它作為一項非常嚴肅的、關系到百姓切身利益、關系到黨和政府的形象與聲譽、關系到民政部門“上為中央分憂，下為群眾解愁”宗旨得以實現的重要工作來抓，切切實實做到為民分憂解難。