淺析我國小產權房問題及其出路

蔡曉嫚

摘要：隨著近年來我國房地產業飛速發展，城市商品房的價格也就開始急劇上漲，越來越多的人開始將目光投向價格較為便宜的小產權房，小產權房的出現不僅反應了我國目前房地產市場存在的問題，也反映出我國相關土地政策和法律所存在的缺陷。本文從我國小產權房的現狀和成因出發，提出了一些解決小產權房問題的對策。

關鍵詞：小產權房；城鄉二元土地制度；房價；利益

一、小產權房問題的現狀

小產權房產生于20世紀90年代初，到了90年代中后期，由于價格比較低，越來越受到人們的關注，購買的人群逐年增多，久而久之，全國許多城市的“小產權房”已經頗具規模。

針對“小產權房”問題，從1999至2008年，國務院、國土資源部對于其的態度是十分明確的，強調對于處理“小產權房”問題，要求各地堅決制止，依法嚴肅查處。但是，小產權房的發展勢頭依舊迅猛，目前的小產權房規模是如此龐大，存在著很多問題：一是無法取得國家頒發的合法產權證，難以上市交易，一旦發生糾紛或遇到征地、拆遷等情況，購房者的權益從根本上無法得到保障；二是開發缺乏統一、有效的管理和監督，基本上處于無序狀態，配套設施和公用設施不健全，甚至房屋質量得不到保障；三是物業管理混亂，多數小產權房項目物業管理并非由專業物業公司承擔，因此缺乏專業的管理，服務質量差，違法收費和治理混亂等嚴重問題。而且在我國現行的法律制度下，“小產權房”尚處于法律的灰色地帶，根據相關法律規定，“小產權房”的開發建設、市場銷售沒有法律依據。面對全國大量存在、屢禁不止的“小產權房”，如何解決這個問題，不僅關乎民權民生，也是社會經濟穩定發展的關鍵之所在。

二、小產權房問題成因分析

（一）制度成因分析

我國現行土地制度受“城鄉二元制”經濟結構的深刻影響，土地所有制分為國家所有制和集體所有制。從我國現行法律規定看，集體土地的所有權和使用權是不完整的。在農村，無論農村集體組織還是農民個人，根據目前土地法律、法規、政策規定，農村集體土地限制性流轉，不允許集體土地自發進入市場，只有依法征為國有出讓的土地，給有資質的房地產開發企業才能進行房地產開發建設，而集體經濟組織只能獲得少量的征地補償費，從政策上就剝奪了集體經濟組織獲取更大的利潤空間的權利。這不僅導致農村土地分配關系不穩定，也影響到農民對未來土地收入預期的穩定性，妨礙了農民對土地的長期投入，從一定程度上損害了農民的利益，因此，為從自己的土地上獲取更大的經濟收入，集體經濟組織在利益驅動下而鋌而走險開發“小產權房”。

（二）利益成因分析

目前房地產仍舊是最賺錢的行業之一，正是因為高利潤回報，許多產能過剩的央企，憑著自身擁有較多的政府資源，在融資方面成本也較低，而且可以拿到較好的地塊和項目的優勢，大肆進軍房地產業。集體土地所有者在懂得了政府通過土地儲備低價征收農民集體土地大力發展城市建設，賺取土地出讓金等第二財政收益，而大小開發商進軍房地產業賺取高額利潤之后，集體土地所有者也開始復制這種賺錢的模式，利用自有的土地資本獲得利益，而且還滿足了本村舊房改造。

小產權房的利益既得者除了開發商，當然還有當地鄉村政府和村民。小產權房的銷售明顯的增加了村民的收入，也為鄉政府帶來了巨大的財政收益。在利益的驅使下，開發商、當地政府和農民就為了共同的不斷追求利益的目的，建造了沒有合法產權的小產權房。

（三）房價成因分析

小產權房之所以熱銷主要在于它非常便宜，其價格一般只有同等商品房價格的40～60%，這樣的價格對買不起商品房的普通市民而言，具有極大的吸引力。而商品房價格之所以一路飚升、居高不下，高昂的土地價格是其非常重要的原因。國務院發展研究中心的一份報告顯示，2000年到2004年間土地價格超過50%的上漲是造成房價上漲的主要動因。由于商品房價格不斷上漲，而土地價格又在房地產開發成本中占有較大比重，開發商為降低成本，獲取高額的利潤，便逐漸將住宅開發項目延伸到農村集體所有的土地上。而城市居民也正因為在城市中心區買不起商品房，才去買沒有法律保障的小產權房。這些也正是目前小產權房越來越多的最直接的原因。同時，政府經濟適用房、廉租房的建設始終無法滿足市場需求，才使得越來越多的人仍然堅持購買小產權房。

（四）立法成因分析

我國《土地管理法》對國有土地和集體土地的利用和管理都作出了相關規定。然而對于兩種土地上所建造的房產，卻并沒有比較明確的規定。近年來，國家相繼頒布了《城市房地產管理法》以及配套的相關規章來規范城市房地產市場，但其中的規定對于在農村集體土地上開發的房地產是不適用的，也就造成農村房屋開發建設規范的空白。而對于農村集體土地上的房產如何認定和管理到現在也沒有確切的法律依據。2008年l月1日起新實行的《中華人民共和國城鄉規劃法》是指導農民宅基地規劃的專門法，其雖將城鄉納入一體規劃，但卻因集體土地法規體系的缺失而使該法的實施為集體土地使用權流轉、鄉鎮企業建設用地、宅基地、小產權房等問題的產生提供了巨大的灰色運轉空間。也正是由于我國目前對小產權房的處理和解決方法，在相關法律規范中無法明確找到，才使得小產權房普遍存在時大眾處于一種迷茫的態度，因此，我國對于此問題在立法上的缺失極大助長了購買和有意購買小產權房的人“法不責眾”的態度，進而造成了小產權房屢禁不止的現象。

三、小產權房問題解決途徑之探討

（一）完善我國城鄉二元土地制度

由于小產權房出現的根源是我國現行的城鄉二元化土地制度，而我國現行的政策制度已嚴重不能滿足時代的發展，農民無法自由處分自己財產，政府對農地轉用進行嚴格的限制，也就出現了違法的小產權房問題，所以，解決此問題的根本途徑可以是，一方面深入進行土地產權變革，賦予農村土地完整的產權。當然產權變革不能一蹴而就，現階段還需要政府加強農村土地管理制度，首先，糧食安全關系到國家根基，嚴格禁止占用耕地搞住宅開發建設，對使用耕地進行交易行為應進行嚴懲；相反，對那些符合土地規劃的小產權房，在補辦相關手續、補交相關費用之后可以適當考慮給予正式產權。比如，可以考慮改變這部分土地的性質，由國家和集體組織進行協商，保留這部分房屋，然后由這部分小產權的屋主交納相應的入地出讓金從而獲得房屋的所有權。另一方面，建立以市場和產權為主導的土地制度，這樣不但可以改變因土地征用而低價獲取土地造成土地資源浪費的情況，增加了城市擴張和土地使用的成本，還間接對耕地起了一定的保護作用。黨的十七屆三中全會特別提出，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，允許農民通過多種方式依法參與開發經營農村集體土地并保障農民合法權益，為農民合理融資提供有效途徑。此決定無疑對解決小產權房問題提供強有力的政策支持。而小產權房問題解決的關鍵就是小產權房的開發建設能否得到有關部門的批準。

（二）區分治理小產權房

1、區分集體建設用地和農用地上的小產權房

對于在集體建設用地上開發建設的小產權房，由于并沒有改變建設用地的用途，而且為了避免社會資源的浪費和維護社會的穩定性，我認為在治理這類的小產權房時應當考慮效率原則，盡量減少對此類小產權房的拆除比例以達到其效用最大化。

對于己經建成等待出售的，不符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的小產權房，在對其實施強制拆除且不會導致更大損失的情況下，應當予以無條件拆除。

對于已經建成等待出售的，符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的小產權房，可以將其所占用的農村集體建設用地劃歸該農村集體組織作為該集體組織預先申請和預先使用的宅基地，即如果在一定年限內該集體組織申請增加宅基地，就首先用這部分小產權房的用地折抵。而對于一些無法利用宅基地折抵的占地規模過大的小產權房，對于符合設計、施工相關標準又不宜完全拆除的，可以轉為經濟適用房、廉租房等保障性住房；對于不符合設計、施工相關標準的則應當無條件拆除。對于正在籌備或正在進行開發建設中的小產權房，如果無條件拆除不會導致更大的損失，應當無條件拆除。對于己經出售且符合土地利用總體規劃的小產權房，若購買者屬于高收入群體且購買小產權房出于投資目的，則應當要求其以一定的條件轉讓；如果屬于自住型小產權房，且購買者屬于中低收入群體，則可以考慮在補辦手續、補交相關費用后將其轉化為經濟適用房、廉租房等保障性住房。

我國人口眾多，糧食需求量大，我國的糧食問題更是日益凸顯，耕地保護政策已經上升我國的基本國策。因此，基本農田無論如何都不能改變其用途，建設在耕地和基本農田上的小產權房應當一律予以無條件拆除。

2、區分治理不同建設階段的小產權房

對已經開發而尚未建成的小產權房，由于其還沒有真正開始建設，還未產生較大的社會成本，對于這種情形可以直接確認違法，嚴格要求停工停建，恢復土地的本來用途。

對于已經建成但尚未出售的小產權房，如果存在嚴重的瑕疵，例如有危及人身安全的安全隱患的，或者完全不符合土地利用規劃的，應當直接確認為違法，直接拆除，恢復土地的本來用途。對于符合土地利用規劃、城鎮規劃，在這種情況下國家可以對這片土行依法征收，將其轉化為國有土地，繼續進行房屋建設，對于已建成的房屋作為保障性住房，如廉租房、經濟適用房使用，滿足城市中低收入群體的購房需求。建成的房屋性質也應當定性為合法的房屋，由國家房屋管理部門頒發相應的產權證書。

對于已經建成并已經出售的小產權房，就需要考慮到城市中低收入群體的生存利益，應當盡量予以性質轉化是比較合理的。但是如果己經建成的小產權房質量上存在嚴重的瑕疵或完全不符合土地利用規劃，應當直接確認為違法，直接拆除，恢復土地的本來用途。房屋質量達標符合土地利用規劃、城鎮規劃，在這種情況下國家可以對這片土地進行依法征收，將其轉化為國有土地，對于己建成的房屋可以作為保障性住房，如廉租房、經濟適用房使用。建成的房屋性質也應當定性為合法房屋，由國家房屋管理部門頒發相應的產權證書，但是要求購房者是屬于城市中低收入階層。如果房主不是屬于中低收入階層的，應當要求其在一定時間內按照廉租房、經濟適用房的價格轉讓給中低收入階層符合購買保障性住房條件的購買者。

（三）完善相關的配套設施制度

就目前來說，要想從根本上小產權房問題是很難完成的，這涉及到方方面面的關系和利益的平衡，因此在根本解決我國小產權房問題之前就需要一些過渡性的或者保障性的措施來這些實際居住和使用小產權房的人及其他因現在的高房價也想購買小產權房的人的利益。其中完善相關的配套設施是很重要的措施。

政府要加強對農村社會保障和公共服務的投入，進一步擴大農村醫療、養老等基本保險的實施范圍和深度，逐步實現農村社會保障和城市社會保障的制度對接，逐步縮小城鄉保障的差別，將農民從單一的土地保險中解脫出來，擴大其爭取其自身的方式，使之真正成為能在市場競爭中充分發揮作用的勞動力資源要素。同時政府要進一步深化住房保障制度的執行，擴大保障制度的實施面，真正為住房困難的低收入群體解決涉及民生的實際問題。

（四）相關立法的完善

我國目前的法律規定了集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但對于違規建造、交易農村小產權房行為有怎樣的法律定性及承擔怎樣的法律責任仍然沒有明確的規定。因此當前最緊要的是健全房地產相關的立法，明確小產權房是違法行為并且在法律中規定建造、交易小產權房的違法性，明確違規操作雙方主體的法律責任形式，根據危害程度的不同分別給予讓違法者承擔不同的責任。從立法監督的環節上鏟斷小產權房的交易可能。

應當加快房地產市場監管立法，對房地產市場的市場準入、信息公開、金融風險等實施嚴格的監管，增強相關處罰規則的強制力和約束力。通過市場監管嚴格查處房地產市場上相關違法違規和權錢交易的違法行為，推進房地產市場誠信體系建設，通過推行誠信激勵制度和不良信息披露制度，充分發揮法律的評價、激勵和懲戒作用，進一步完善政務公開，促進權力規范透明運行。

四、結語

綜上所述，我國小產權房的現狀存在著很多問題，從制度到立法方面都還不完善，本文從若干方面提出了一些解決對策，但是還有許多問題亟待討論和解決。

參考文獻：

（1）朱偉明，于志欣：《小產權房問題成因及解決研究》，中國住宅設施，2011年第7期。

（2）運文靜：《“小產權房”法律政策問題研究》，商業文化，2011年4月。

（3）劉智廣：《小產權房買賣合同效力研究》，河南大學2011年碩士研究生畢業論文。

（4）劉智廣：《小產權房買賣合同效力研究》，河南大學2011年碩士研究生畢業論文。