對完善信貸政策導向效果評估的實踐與思考

謝峻峰

摘要：信貸政策導向效果評估是信貸政策的有機組成部分，是貫徹落實信貸政策的必要手段，也是加強宏觀審慎管理的客觀要求。本文以Z市信貸政策導向效果評估實踐為例，分析了目前信貸政策導向效果評估過程中存在的問題和難點，并在此基礎上提出了完善信貸政策評估的幾點思考。

關鍵詞：信貸政策導向效果評估

為進一步改進和完善中小企業、涉農金融服務水平，優化信貸投向結構，提高信貸政策執行效果，2011年下半年，中國人民銀行出臺了中小企業、涉農信貸政策導向效果評估指引（試行），明確了信貸政策導向效果評估的指標設計、方法程序和結果運用等方面的內容，對于提高信貸政策執行力，發展民生金融具有重要意義。當然，由于評估工作剛剛起步，還有一些方面需要改進。本文將以Z市評估實踐為例，探索進一步完善信貸政策導向效果評估的路徑。

一、信貸政策導向效果評估的定位

信貸政策導向效果評估，作為公共政策評估的范疇，不同于監管部門的微觀檢查，不僅對政策執行效果進行評價，也要對政策本身進行反思，以進一步制定和完善相關政策。

（一）信貸政策導向效果評估是信貸政策的有機組成部分。公共政策評估是政策研究和分析的重要環節，通過政策評估可以對政策系統、過程和結果進行綜合效益和效率評價，從而決定該政策的延續、調整、終結，提高政策質量，有效實現政策目標。因此，在信貸政策的整個運行過程中，信貸政策導向效果評估不是政策過程的終點，而是評價政策方案及其執行情況的必要手段，是信貸政策制定、執行和完善過程中不可或缺的一環。

（二）信貸政策導向效果評估是落實信貸政策的必要手段。人民銀行和監管部門分設以后，人民銀行微觀監管職能有所弱化，如何有效貫徹落實貨幣信貸政策、提高政策效果是一個重要課題。通過信貸政策效果評估，可以充分了解相關金融機構在政策執行中采取的措施、取得的效果以及政策執行過程中存在的困難和問題。對于政策執行不力的機構，可按相關規定給予懲罰，這有利于進一步提高政策效果。

（三）信貸政策導向效果評估是宏觀審慎管理的客觀要求。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出，要構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制。國際金融危機的深刻教訓表明，微觀審慎性的總和并不等于宏觀上的審慎性。根據金融機構的系統重要性水平、貨幣信貸政策落實情況和風險管控能力等因素，實施逆周期的、差別化的動態調整，是落實宏觀審慎管理的重要措施。通過信貸政策導向效果評估，厘清金融機構政策落實情況，是進行差別化調控的前提條件。

二、信貸政策導向效果評估實踐——Z市案例

信貸政策導向效果評估指引出臺后，Z市積極創新方式，完善相關流程，開展信貸政策導向效果評估工作。

（一）從工作程序上，成立評估工作領導小組，細化辦法流程。人民銀行Z市中心支行專門下發文件，成立了信貸政策導向效果評估工作領導小組，細化了信貸政策導向效果評估流程，出臺了現場評估工作方案，從信貸政策實施、制度建設、金融創新、信貸管理規范化以及信貸投向情況等五方面進行評估，進一步促進了信貸政策評估的制度化、規范化，保證了評估工作的質量。

（二）從評估主體上，堅持人民銀行評估與社會公眾評價相結合。人民銀行作為信貸政策評估的主體，主要從政策出臺的背景和政策意圖的角度，評價各金融機構支持中小企業、“三農”發展情況、信貸體制機制建設情況。同時，積極引入“第三方”參與對金融機構信貸政策評估。例如，組織中小企業、農業、經信委等經濟主管部門以及部分擔保機構召開座談會，組織近100戶中小企業填寫調查問卷，了解社會各界對金融機構信貸政策執行情況的評價，以及對改進金融服務的意見和建議。

（三）從評估方法上，堅持定量評估與定性評估相結合。分機構、按季度采集貸款總量、貸款結構、市場份額、資產質量等定量數據指標，按照縱向基準（近三年數據）和橫向基準（全市各機構間對比）兩個層面，分別進行評分，得出金融機構定量評估得分。同時，從金融機構是否嚴格貫徹落實信貸政策、體制機制建設是否完善等方面對金融機構進行定性評分。定量與定性方法同時運用，將金融機構的信貸管理體制建設情況與對中小企業、“三農”實際支持效果相結合，有利于全面評價金融機構信貸政策執行情況。

（四）從評估手段上，堅持現場評估與非現場評估相結合。為進一步提高信貸政策導向效果評估的質量，Z市在對金融機構非現場評估的基礎上，選擇2家國有銀行分支機構、1家地方法人機構和1家股份制銀行分支機構進行了現場評估。現場評估進點前，向被評估機構發出《現場評估通知書》；現場評估結束后，下達《現場評估事實確認書》，經被評估機構確認后，形成《現場評估意見書》，并約見其負責人談話，客觀評價金融機構在政策執行中的成效和存在的主要問題，要求金融機構在規定期限內進項整改。通過現場評估，有效彌補了非現場評估中存在的數據多、情況少的問題。

（五）從結果運用上，堅持激勵機制與懲罰性措施相結合。Z市實行了信貸政策導向效果評估與對金融機構管理的五結合：一是與人民銀行對金融機構的綜合評價相結合，將信貸政策評估情況作為綜合評價中的一項指標進行量化考核；二是與地方政府對金融機構的考核獎勵相結合，對于貫徹信貸政策好的金融機構，在政府考核獎勵時予以傾斜；三是與信貸工作評選表彰活動相結合，Z市人民銀行聯合總工會開展了信貸業務主題競賽活動，對于支持中小企業、“三農”發展效果較好的，優先給予信貸工作先進單位（個人）表彰；四是與對金融機構的業務管理相結合，對于在評估發現的問題，通過約見談話等形式，引導其落實相關政策；五是與再貸款（再貼現）業務相結合，對于評估結果較差的金融機構，暫停辦理再貸款（再貼現）業務。

三、信貸政策導向效果評估中存在的問題和難點

從Z實踐來看，信貸政策導向效果評估有效促進了信貸政策的落實，但評估中還存在以下問題和難點：

（一）評估指標體系有待進一步完善。目前，定量指標評價實行的是對所有銀行機構統一標準，但由于不同機構市場定位不同，導致評估結果可比性不強。并且，評估結果實行排名制，即使所有機構都較好地落實了政策，也可能有機構因為排名靠后，需要執行約束性措施。

（二）評估數據報送的質量難以保證。目前評估數據主要來源于人民銀行金融統計系統，但信貸制度建設、金融創新等大量資料需要金融機構報送。但在具體評估過程中，缺乏有效的核查手段。對不按規定自評、弄虛作假的金融機構，沒有對“硬性”制約措施。

（三）現場評估缺乏充分依據。對信貸政策導向效果開展現場評估，是創新評估模式的一種探索，有利于提高評估的信度和效度，但尚缺乏充分的政策文件依據。同時，相關政策文件中也沒有規定現場評估方面的制度規定，導致對現場評估發現問題處理難度大。

（四）評估結果運用無明確操作細則。針對金融機構，評估結果運用方面的規定較為寬泛，且無明確執行標準。例如，對于如何將評估結果與差別準備金動態調整、銀行間市場業務準入管理相結合，沒有有明確操作細則。

（五）缺乏評估工作的專業素質。信貸政策導向效果評估對工作人員的專業知識和政策理論水平要求較高，而基層人民銀行從人員素質、政策水平和分析手段等方面來說相對較弱，一定程度上影響了評估工作的開展。

四、完善信貸政策導向效果評估的幾點思考

（一）進一步提高信貸政策的系統性和可操作性。信貸政策的制定、執行、評估、完善是一個有機整體。建議下一步在信貸政策制定的過程中改變簡單“窗口指導”模式，盡可能量化目標及要求，增強政策的科學性和可操作性；同時，要明確執行責任和監管評估責任，提高政策的執行力；完善政策的評估反饋機制，不斷提升政策制定的水平。

（二）進一步完善信貸政策導向效果考核體系。建立包括銀行風險管控水平、履行社會責任情況在內的綜合考核標準，引導其更加自覺主動地優化信貸結構。按照全國性大型商業銀行、全國性中小型銀行、地方法人金融機構等多個層次，建立分層評估體系。將評估結果由“排名制”改為“達標制”，以更客觀評價金融機構的信貸政策落實情況。

（三）明確現場評估相關權限。明確通過現場評估與非現場評估兩種形式進行信貸政策導向效果評估，進一步提高評估的信度和效度。探索制定現場評估辦法流程，提高現場評估的規范化水平。

（四）提高評估結果對金融機構的“硬約束”。進一步制定細則，明確激勵約束政策的適用標準、程序，合理引導金融機構的預期。對于不嚴格執行信貸政策或不按規定提供評估材料的機構，建議根據《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等有關法律法規制定處罰細則。

（五）加大業務培訓力度。信貸政策導向評估是一項新業務，建議組織集中統一培訓，針對信貸政策導向效果評估工作需要掌握的相關業務和知識，包括政策、評估方法等內容進行全面系統的培訓，以進一步提高評估工作的水平。

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