基層央行履職過程中制度供求狀況分析

摘要：本文認為央行履職創新實質上是一種制度創新，為此，本文運用制度經濟學相關理論，對基層央行履職過程中制度非均衡問題進行實證分析、探討制度失衡的深層次原因，最后，從制度經濟學視角對基層央行制度創新模式進行了較為系統的分析。

關鍵詞：制度經濟學 基層央行創新路徑

一、基層央行履職過程中制度供求狀況分析

銀監分設后，人民銀行職能做了重大調整，相應地，基層央行制度選擇集合發生了重大改變；同時由于經濟金融規模不斷擴大，規模效應日趨明顯，加之技術的革新，國際環境的變化，這些都給基層央行履職提出了新的制度需求，而由于多種原因，制度供給相對滯后，導致基層央行在履職過程中，制度非均衡狀態日趨明顯，下面從貫徹執行貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩定、進行金融監管四方面分別論述之：

（一）貫徹執行貨幣執行貨幣政策方面制度供求狀況分析。銀監分設后，貫徹、傳導、執行貨幣政策、反饋貨幣政策實施效果，監測、分析轄內經濟金融運行熱點成為基層央行主要職能之一。但受制度供給滯后影響，基層央行在履行貨幣政策職能過程中，往往面臨“心有余而力不足”的尷尬局面。

貨幣政策貫徹執行方面：監管職能分離后，由于沒有其他配套制度沒有及時跟進，貨幣政策執行效果受到影響。比如銀行類金融機構對地市中支的窗口指導可以置之不理或者有選擇地執行，但執行銀監部門的“窗口指導”意見不遺余力，效果“立竿見影”。利率定價指導被農村信用社異化為“一浮到頂”。

貨幣政策傳導方面：由于基層央行履職手段缺乏，貨幣政策傳導在微觀層面受阻。如總行出臺了扶持弱勢金融的政策，如增加對“三農”、下崗失業、助學、中小企業等弱勢金融的貸款投放。但因擔保、貼息機制等配套政策不到位，而目前地市中支僅僅擁有的再貸款、再貼現、利率定價和“窗口指導”等貨幣政策工具，再貸款有支農再貸款、頭寸再貸款和支持中小金融機構再貸款三類，缺乏有效推進上述政策的手段，從而導致這些政策難以在基層得到較好的落實。

貨幣政策反饋方面：由于央行在金融信息共享機制建設中的主導地位沒有明確，加之信息共享機制的缺失和監管權力分離后的“權威性”下降，各種非正式制度供給的滯后，導致基層央行在貨幣政策反饋方面阻力較大。由于如人行職能分離以來，調查研究成為了基層央行有效履職的重要平臺，但令人尷尬的是，在人們銀行失去監管權的的情況下，密集的調研往往得不到相關部門的支持和配合，調研時，先要找熟人、托關系，還常常是坐“冷板凳”、吃“閉門羹”，收集的信息往往是“一個大概”。即使在商業銀行也明顯感覺比以前冷淡了許多。又如岳陽中支從2005年開始探索建立包括證券、保險等非銀行類金融機構在內的大金融統計體系，為此，岳陽中支逐個上門與各證券、保險公司多次協調，爭取了部分證券、保險公司的支持和配合，并與之簽訂了信息交流與共享協議。但仍有部分單位以保密為由拒絕向岳陽中支報送數據。對此，地市中支也感到無能為力，盡管修訂后的《人民銀行法》賦予了人民銀行負責金融業統計的權利，但并沒有授權地市中支負責編制全轄金融業統計，在構建“大金融”統計體系時，地市中支感到底氣不足，工作難開展。到目前為止，尚有兩家證券公司和三家保險公司沒有向岳陽中支報送相關數據，“大金融”統計體系不完整。

（二）提供金融服務方面的制度供求狀況分析。監管職能分離后，提供金融服務成為基層央行一項重要職能。但由于經濟社會的快速發展對金融服務提出了新的要求和挑戰，制度供給滯后和制度供給過剩的特征十分明顯：

征信管理方面：組織銀行信貸征信是地市中支的法定職責，但組織社會征信沒有明確的主管部門或組織機構，組織社會征信有責無權，地市中支采集“資格信息”“理不直氣不壯”，社會信用信息分散在各部門，又互相割裂壟斷，不能共享，使得非銀行信息數據采集工作無論從橫向協調還是縱向管理上都無從著手，地市中支采集工作異常難，而醞釀已久的《征信管理條例》由于部門之間利益難以協調而遲遲難以推出，制度供給的滯后成為制約基層央行履行征信服務的重要障礙。

支付結算方面：一方面，地市中支作為支付結算、清算工作的直接參與者、管理者和執行者，在支付清算工作中扮演著重要角色，但另一方面，由于總行沒有出臺統一的支付結算管理框架，地市中支在實際工作中普遍感到“心中沒數”；人民銀行和銀監部門在支付結算管理上“各管一頭”，在涉及同一業務的連續性監督和結算糾紛投訴問題上，都感到無所適從；在組織力推銀行卡結算工具時，地市中支對“銀聯”這類非銀行清算組織的清算業務管理尚處于摸索階段，甚至是“真空地帶”；現有會計核算制度沒有“因時而變”，導致依托于現有會計核算制度的業務系統操作辦法設置的崗位多、流程長、分工繁瑣，出現了“向制度要人”現象。

國庫管理方面：由于相關法律對人民銀行國庫管理職能缺乏明確界定，基層央行在“管理”、“代理”、“辦理”國庫之間難以準確定位，對“經理國庫”這一法定職責，人民銀行理解為國庫“經理”，是“過程管理”；財政部門理解為 “代其辦理”，是財政出納，財政部門有開戶選擇權和資金自由支配權；地方政府理解為“具體辦理”，最好是“經而不理”。加之《預算法》、《稅收征管法》中沒有任何國庫監管的相關條款，地市中支國庫對地方政府、財稅部門“截留上級財政收入、空轉虛增預算收入、買稅賣稅”等問題無可奈何，特別是在推進國庫集中支付等服務創新工作上遭遇重重阻力，“費力不討好”；在構建財稅庫關行信息共享機制時，出現了“一頭熱三頭冷”。

此外，隨著電子貨幣的出現、人民幣反假要求的提高，對人民幣的服務發行、調撥、反假等服務提出了更高的要求，這與目前貨幣發行管理滯后，發行基金調撥集約化配送程度不高形成了矛盾，同時，貨幣金銀管理系統缺乏分析功能，無法自動警示發行庫相關幣種的短缺或脹庫，難以直接實時獲取現金需求信息，存在高成本與低效率的矛盾；在決定發行支庫“留”與“撤”時，地市中支基于成本考慮，傾向撤并，而商業銀行基于頭寸押運成本、安全和便利考慮，強烈反對撤并現有支庫，甚至要求恢復已撤并的支庫，地市中支對此難以抉擇。

（三）維護金融穩定方面的制度供求狀況分析。銀監分設后，維護金融穩定成為基層央行又一項重要職責。同樣，由于由于監管權的分設和經濟金融的發展，基層央行在維護金融穩定的過程中，也面臨明顯的制度建設滯后問題，而此次次貸危機更是給基層央行維護穩定的職責敲響了警鐘。

一是金融穩定協調機制滯后。防范系統性金融風險是一項全局性、宏觀性的工作，需要多方共同努力，協同配合，但從目前實際情況看，由于各自出于部門利益的考量，金融穩定協調機制建設嚴重滯后。如地方政府認為“金融穩定就是金融不出案件、不鬧事”、“有人民銀行、銀監管著，有少數地方政府甚至單純關注經濟增長目標，直接干預金融資源配置，使經濟運行偏離貨幣政策指向，在一定程度上加重了區域金融不穩定因素。基層央行與監管當局雖然建立了監管協調機制，但由雙方在維護金融穩定中的職責不清，角色錯位，管理紊亂，往往存在“重復監管”、“監管真空”、“信息不對稱”、“資源不共享”等問題。在證券和保險方面，由于在地市級沒有相應的監管機構，而人民銀行對證券和保險機構更沒有相應的檢查權，因此對證券和保險的金融穩定信息來源幾乎處于空白狀態，地市中支很難對區域金融風險作出系統性的判斷。

二是風險防范機制滯后。目前基層行的維穩措施主要是“道義勸告、金融債權維護”等柔性措施，不具有強制約束性，實施效果不佳。即便是法定賦予的建議檢查監督權和特定檢查監督權，由于其程序的繁瑣，因而具有較大的局限性，削弱了地市中支靈活應對緊急突發事件的能力。此外，在各地迅速發展起來的民間借貸一直沒有一個明確的主管機關，而民間借貸又是一個金融風險發生的高危領域，各地爆發的民間借貸風險案例都是由于缺乏事前的防范機制使然，因此，如何防范民間借貸風險也是基層央行履行金融穩定職責一個重要方面。

三是風險處置機制滯后。高效的風險處置機制能夠有效防止風險的擴散和損失的擴大。雖然法律賦予了人民銀行維護金融穩定之責，但基層央行在風險處置過程中，缺乏關于違反金融穩定的處罰條例及實施細則，不能運用法律法規遏制與化解風險隱患；救助問題金融機構唯一武器是履行“最后貸款人”職責，過度依賴這一工具容易弱化市場機制和外部約束，助長金融機構管理層的投機傾向等道德風險。

（四）金融監管方面的制度供求狀況分析。出于履職需要，中央銀行仍然保留部分監管權力，實證分析表明，在多個監管領域，仍然存在監管制度供給滯后的現象。

一是會計監管制度滯后。一方面，對商業銀行而言，由于信貸增長是銀行的主要盈利來源，在利益的驅動下，各家銀行更加注重信貸業務的發展，而忽視了不能產生更多效益的會計工作，甚至認為有些會計工作約束和妨礙了信貸業務的發展。另一方面，部分基層央行員工不夠重視會計監管，認為會計監管工作可有可無，加之，由于會計的專業性強，進入壁壘較高，也往往成為監管盲區，成為風險的高發地帶，如近期的邯鄲農行金庫盜竊案等金融案件的不斷發生，很重要的原因就是不法分子利用會計制度的漏洞和缺陷，抓住時間差，套取現金。因此，健全和完善銀行會計內控機制，嚴格執行各項會計規章制度，能夠防范金融案件的發生，有效化解金融風險。

二是國庫監管制度滯后。首先，稅款入庫監管制度安排不匹配。《國庫金庫條例》規定，“各級國庫有權督促檢查國庫經收處和其他征收機關所收稅款，是否按規定及時全部繳入國庫，發現拖延或違法不繳的，應及時查究處理。”然而，《預算法》、《稅收征管法》中卻沒有任何國庫監管的相關條款。因此，國庫監督只能針對商業銀行經收處，而對地方政府、財稅部門“截留上級財政收入、空轉虛增預算收入、買稅賣稅”等問題則無可奈何。其次，預算撥款監督有章難循。《國家金庫條例》僅籠統規定了國庫對預算撥款監督權，而《預算法》卻規定各級政府對下級政府進行預算執行監督，對本級預算執行中出現的問題及時采取處理措施。在實施操作中，國庫部門往往是根據財政部門的要求進行庫款的收納和支撥，對預算執行情況及政策變化的掌握相對滯后，“經理”國庫的職能未能充分發揮。最后，國庫監管依據相對滯后。目前國庫監管所依據的《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等規范性文件，權威性和約束性較差，影響國庫監管的嚴肅性，特別是經歷了分稅制和國庫集中收付制度改革后，一些新業務如非稅收入收繳管理、財政國庫集中支付等業務的監督已無法可依。

三是大金融監管制度建設滯后。經濟金融的發展已經使得銀行、證券、保險業務出現日漸融合的趨勢，而且這種融合正逐漸由經濟較發達的中心城市逐步向經濟欠發達的二三線城市乃至縣城發展，由此也對基層央行金融監管提出了挑戰。如近幾年，保險機構紛紛加大了對縣域保險市場的開拓力度，縣域保險快速發展。但由于地級市，縣域沒有相應的保險監管機構，導致部分地區出現保險機構無序競爭、盲目發展的問題日益突出，其中隱藏著巨大的風險隱患。據岳陽臨湘市反映，雖然市地方金融證券辦牽頭制訂了保險行業聯席會議制度，但是這個制度僅僅是一個公約，是一種約定，一種軟約束。真正發生了違法、違規行為，地方政府也無法處置，頂多只是發一個通報批評一下而已。2008年度只有省保監局一名副處長針對個車險“見費出單”落實情況進行過一次暗訪，此外沒有任何現場檢查。

二、基層央行履職創新路徑設計

（一）從制度變遷主體看基層央行履職創新

新制度經濟學把制度創新主體分為初級行動團體和次級行動團體兩種類型，其中初級行動團體在制度變遷中起主導作用，次級行動團體在制度變遷中起輔助作用，二者共同推動制度變遷。按照制度變遷主體定義，我們大體可以把銀行和非銀行金融機構，企業和個人劃入第一行動團體的范疇，而基層央行、政府及其相關部門，金融監管部門可以劃入第二行動團體范疇。制度變遷主體的劃分對基層央行履職創新的啟示是：

首先要加大對初級行動團體的支持、培育力度，壯大初級行動團體的力量。央行在具體履職創新過程中，要善于發現潛在的初級行動團體，爭取獲得它們的支持。

其次，要加強次級行動團體之間的協調，比如加強與銀監部門、證監部門、保監部門的合作，探索與它們合作的新方式，新思路。同時，要加強與當地政府部門的合作和溝通，創新建立與地方政府的長效合作機制。

最后，基層央行作為次級行動團體，在制度變遷中具有十分重要的地位。當前，部分基層央行員工履職創新意識不強，平時工作只求不出差錯，不出事故，這種局面不利于基層央行有效履職。因此，在平時工作中，一方面應該加強思想政治工作力度，培育員工的創新意識，使職工認識到基層央行履職創新的必要性和可行性；另一方面，要強化創新有關的知識技能培訓，增強央行員工履職創新能力。

（二）從制度變遷模式看基層央行履職創新

新制度經濟學將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型，這兩種制度變遷各有優缺點，在制度變遷過程中互為補充。時下，由于強制性制度變遷推進受到方方面面的阻礙，因此誘致性制度變遷應該成為當前制度變遷的主要模式，而誘致性制度變遷又是一種自下而上，從局部到整體的制度變遷，基層央行正好位于條條塊塊的交匯處，在誘致性制度變遷中有著得天獨厚的優勢。誘致性制度變遷理論對基層央行履職創新的啟示是：

首先，基層央行要充分發揮自身在誘致性制度變遷的主導作用，大膽創新，勇于嘗試，總結推廣局部創新經驗，營造良好的制度創新氛圍。

其次，由于經濟外部性和搭便車行為是阻礙誘致性制度創新的重要因素，因此基層央行在推進誘致性制度變遷過程中，要著力消除外部性，調動調動微觀主體制度創新積極性。比如，基層央行在推進助學貸款的過程中，由于在推進初期，商業銀行可能面臨更大的風險，因此，基層央行可以采用準入制度，明確在今后若干年該商業銀行發放助學貸款的專屬權，同時，基層央行還可以通過利率優惠，通過與財政部門協調爭取財政資金補貼等手段來彌補承辦商業銀行的經濟外部性，如此，推廣該項制度就要容易多了。

（三）從制度變遷動力看基層央行履職創新

制度經濟學指出，制度變遷的動力是潛在利潤的存在，制度變遷的過程也即潛在利潤內部化的過程，而技術的發展，規模的變化等因素都是潛在利潤產生的因素。因此著力為制度變遷主體培育新的利潤增長點，就成為基層央行履職有一個著力點。制度變遷動力理論對基層央行履職創新的啟示是：

首先，要積極培育市場規模，只有市場規模到了一定程度，制度創新的潛在利潤才會達到臨界點，也即一項制度創新才有推出價值。以縣域保險為例，只有在縣域保險發展到一定規模的時候，推出金融監管協調機制才有現實意義。其他比如國庫制度創新，征信制度創新均是如此，只有在市場達到一定規模時，一項制度創新的推出才有實際價值。

其次，要大力進行技術創新。制度經濟學認為，技術創新是產生潛在利潤的最直接的因素，技術更新了，就會產生新的潛在利潤，進而產生新的制度需求。

（四）從制度變遷路徑看基層央行履職創新

新制度經濟學認為，在制度變遷過程中，存在一種報酬遞增和自我強化機制，人們一旦選擇某項初始制度，它的發展方向會在以后發展中得到強化。路徑依賴形成的深層次原因是現存體制中存在既得利益集團，為維護既得利益，他們力圖鞏固現有制度，阻礙社會進一步變革。這種情形在基層央行履職創新過程中表現尤為明顯,如中央銀行在解決金融風險，維護金融穩定時，地方職能部門受利益驅動，在執法過程中往往與金融穩定目標相沖突。企業破產時，地方各職能部門首先考慮的是清算費、職工安置費和稅費，維護金融債權主動性不足，積極性不夠。人民法院在執行金融案件，更多關注的是訴訟費和執行費，金融維權成本居高不下，“贏了官司輸了錢”現象沒有明顯改善。工商部門按照自己理解和要求開展誠信建設，沒有吸收人民銀行參加，逃廢銀行債務治理不在建設之列，一些逃廢債企業被評為“重合同守信用單位”。稅收部門盲目追求稅收入庫，放任甚至要求企業貸款交納稅收。財政部門對出現的金融風險救助消極，投入有限。制度變遷路徑依賴理論給我們的啟示是：

首先，應正視制度變遷過程中的各種矛盾，充分照顧各方面的利益，比如基層央行尋求與各方建立信息共享機制，構建聯席會議制度都是兼顧各方矛盾的具體形式。

其次，在誘致性制度變遷基礎上，適時推動強制性制度變遷，依靠政府的力量打破制度變遷的路徑依賴。

參考文獻：

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（組長：謝漢陽 成員：張少林陳永忠）