局部利益弱化:軍隊財務改革導向的深思

張巍 賈喜云

一、局部利益弱化：軍隊財務改革深入推進的價值取向

利益是社會經濟活動和人們行為選擇的目標、標準和依據，涉及到經濟社會的各個領域、各個層面、各個環節和各類主體，源自于人們的主觀需求，具有一定的層次性。國防安全在為人們的各類利益實現提供保證的同時，其本身也是人類所追尋的一種現實利益。是一種具有非排他性和非競爭性的公共利益，主要依托軍隊財務，通過在軍事領域內配置國防財力資源來實現。

由于利益需求差異性的存在，軍隊財務在配置國防財力資源，實現國防安全公共利益的同時，其內部的利益結構并非“鐵板一塊”，而是存在著不同主體所對應的不同利益。尤其在市場經濟條件下，“利益觀”也影響到軍隊建設，軍隊財務活動中的各類利益，已成為一種描述資源占有狀態的客觀存在，不存在明顯定性的價值判斷和天然的褒貶涵義。如果我們將國防安全公共利益看作軍隊財務活動中的“整體利益”的話，那么軍隊財務內部不同主體所對應的不同利益就是一系列“局部利益”，具體包括以軍隊各級單位、各類事業部門及各種組織等為代表的軍隊個體利益和軍人的個人利益。軍隊個體利益在實踐中集中表現為軍隊各級的單位利益及事業部門的部門利益。下圖簡單反映了軍隊財務視角下利益的結構關系。

軍隊局部利益與軍隊整體利益具有對立統一的矛盾關系。一方面，局部利益是軍隊整體利益實現的基礎。兩者在利益實現的目標上是一致的，都是為了更有效地提供國防安全公共產品；但另一方面，兩者又是相互矛盾的。按照制度經濟學的理論，制度具有自我強化機制和路徑依賴效應，這種強化，更本質表現為制度受益主體局部利益的強化。在資源稀缺且有限的前提下，局部利益過于強化，就會過多擠占超出自身份額應有的資源，影響到軍隊整體利益對資源的正常占用，引發財權結構失衡，最終損害到軍隊整體利益的實現效果。

在深入推進軍隊財務改革中，堅持以局部利益弱化為價值導向，事實上就是要通過采用一系列合法、合規、合理的手段、方法和程序等，有機協調好局部利益內部，以及局部利益與整體利益之間的關系，控制和約束局部利益對整體利益資源的不當、無序、失范的占用行為及結果，弱化、轉化、消除局部利益不利影響，充分發揮出局部利益在整體利益實現中的積極作用，從而促進軍隊整體利益得到最大限度的實現。值得注意的是：局部利益弱化，是要淡化影響軍隊整體利益實現，阻礙軍隊財務改革順利實施的消極、不利局部利益，而不是要徹底消滅所有局部利益。

二、以局部利益弱化為導向推行軍隊財務改革的原因

局部利益弱化作為我軍下一步財經改革深化發展的價值導向，有以下三點原因：

（一）以局部利益弱化為導向推進改革，順應我軍財務改革發展的歷史規律

從歷史上看，建國后我軍每次發起的財務改革，都是為了有效實現不同歷史條件下軍隊整體利益，而對單位局部利益和事業部門局部利益實施地有針對性、有方向性、有策略性地淡化。只是在不同歷史時期，改革所處的內、外部環境、形勢和要求有很大的不同，才使得改革本身呈現出多樣性，局部利益淡化的方式方法也呈現出一定的差異性，但以局部利益弱化來強化軍隊整體利益的財務改革模式一直沒有發生本質性變化。例如，1958年到1965年的財務改革，其原因就是總部主管業務部門的部門局部利益過大，影響到了各級單位黨委統籌配置單位財力的能力，損害了軍隊整體利益的有效實現。為此，我軍建立了“黨委當家、塊塊統管”財務管理體制，淡化了總部主管業務部門的“條條”利益，有機協調了單位利益與部門利益的關系。1991年的改革，其原因是1985年的改革夸大了事業部門在軍隊整體利益實現中的作用，致使各級單位的利益得不到保證。為此，我軍建立起了“黨委領導下，財務部門與事業部門共同管理事業經費”的“雙軌制”，重新調整淡化了“單位利益”和“部門利益”在軍隊整體利益實現中的消極部分，為軍隊整體利益的有效實現提供了保證。

（二）以局部利益弱化為導向推進改革，能夠有效消除局部利益帶來的消極影響

第一，能夠有效避免局部利益過于強化導致的財權配置“極端化”問題。由于路徑依賴效益及利益自我強化機制的存在，受益的局部利益主體具有主動擴大自身利益份額的動機和能力。當擴張的局部利益超過了其應享有的利益份額時，局部利益主體所擁有的財權配置就會出現難以監控的“極端化”失衡狀態，出現權力真空問題，這會直接弱化軍隊整體利益的實現效果。

第二，能夠有效地消除局部利益過于強化導致的財務制度績效非正常遞減問題。制度績效遞減，如果源自于邊際效益遞減規律，那屬于正常遞減，如果源自于軍隊利益格局失衡，那屬于局部利益過大引起的制度績效非正常遞減，會對軍隊整體利益實現造成不利影響。要消除制度績效的非正常遞減，必須緊扣原因，實施以局部利益弱化為導向的財經改革。

第三，能夠有效地避免局部利益過于強化導致的資源擠占問題。由于軍隊整體利益與局部利益在資源消耗占用上存在短期替代關系，個體利益占用的資源多了，軍隊整體利益實現的資源需求就無從保障。當局部利益過于強化時，軍隊個體利益的邊際“凈收益”將遠遠大于軍隊整體利益的邊際“凈收益”，國防安全建設的各類資源將主要流向強勢利益個體手中，整個軍隊整體利益將被強勢個體利益所取代，體現為強勢個體的局部利益需求，國防安全建設將無從保證。要有機協調好利益主體之間的資源分配和占用問題，必須實施以局部利益弱化為導向的財經改革。

（三）以局部利益弱化為導向推進改革，能夠有效適應新形勢下局部利益的新變化

進入新世紀以來，我軍財務保障的內外部環境、形勢和要求發生了重大變化，軍隊局部利益也呈現出了一些新的特點。一方面，隨著市場經濟體制的逐步成熟，個體利益的合法地位逐漸得到人們的普遍認同。以各類單位、部門、組織和個人為主體的軍隊局部利益逐漸“顯性化”，局部利益之間的博弈程度隨之加深，財務保障中局部利益協調、均衡、管理的難度進一步加大；另一方面，隨著國家經濟實力的提升和戰略利益的合理拓展，我軍承擔起了各類非戰爭軍事行動保障任務，軍隊整體利益的內涵和邊界有了新的拓展，財務保障范疇由此從傳統領域向多元化領域延伸，保障的綜合性、復雜性和多樣性程度進一步增強，需要協調的局部利益內容也更多，結構更加復雜。立足現有條件，按照新形勢下局部利益的新特點新變化，推進以局部利益弱化為核心的財務改革，是確保我軍財務持續、長遠、科學發展的必由選擇。

三、以局部利益弱化為導向推行軍隊財務改革的構想

以局部利益弱化為導向推進軍隊財務改革，是一種財務改革理念和價值取向，最終必然要落腳到局部利益的淡化上，其目的就是要在軍隊整體利益有效實現條件下合理定位軍隊局部利益。

（一）宏觀層面：利益的宏觀配置實現“相對均衡化”

從經濟學角度看，利益宏觀配置的均衡化，并不是利益配置的平均主義，而是指軍隊整體利益與局部利益，以及局部利益內不同個體利益之間同時滿足均衡化條件所達到的狀態，即軍隊整體利益與局部利益在實現過程中的邊際“凈收益”相等，且軍隊局部利益內不同主體在利益實現過程中的邊際“凈收益”相等。只有當這兩個均衡化條件同時滿足時，軍隊利益的宏觀配置才算達到均衡。但現實中，由于技術條件制約、單位具體情況復雜等原因，利益宏觀配置的絕對均等化是不可能實現的，我們只能追求利益宏觀配置的相對均等化。具體做到以下幾點：

首先，對于不同戰區而言，利益配置的相對均等化是指各大戰區所占有的現實利益與其職能任務等相匹配，不存在超出其職能任務需求和范疇的過渡利益配置。由于我軍布防的疆域比較廣泛，各大戰區承擔的軍事職能任務有很大差異，我們不可能要求各大戰區的利益占有完全一致，只要戰區所占有的利益能夠正好滿足其職能任務需要，那就達到了利益配置相對均等化的要求。

其次，對于不同軍兵種而言，利益配置的相對均等化是指立足我軍當前軍事斗爭準備和非戰爭軍事任務的形勢，通過利益宏觀配置，確保各軍兵種部隊自身利益占有滿足建設需要，軍兵種部隊之間利益分配有機協調。由于過去的戰爭，主要以陸軍為主，我軍過渡強化了陸軍對各類資源的占有，造成了“陸軍利益獨大”的現象。而當前的戰爭，主要以信息化為特征，強調陸、海、空多軍兵種聯合作戰，各軍兵種協調發展已成大勢所趨。我們在考慮軍兵種層面的利益配置上，必須順應形勢需要，在各軍兵種的利益配置做到協調和相對均衡。

最后，對于具體單位而言，利益配置的相對均等化是指單位利益和事業部門利益實現了有機協調和有序發展。一方面，要優先保證單位利益的實現。確保黨委能夠調動全單位的資源，統籌安排單位的戰備訓練和事業任務建設。另一方面，要在保證單位利益的前提下，不打破事業部門的利益實現鏈條，絕對不能出現之前改革中，為了強化“塊塊統管”的作用，人為斬斷上下級事業部門之間的經費關系，影響事業任務正常建設的現象。

（二）中觀層面：利益的配置序位實現階梯化

任何改革都會存在一個利益分配的先后順序問題。以局部利益弱化為導向的財務改革，不可能一蹴而就，除了要堅持利益宏觀配置相對均等化的總體要求外，在改革分步推進中必須著眼可配置資源的有限性，統籌考量局部利益配置的具體序位。圍繞著軍隊整體利益有效實現的基本標準，做到局部利益配置的階梯化。

從原則上看，局部利益配置的階梯化，就是要按照“整體利益有益性”和“整體利益有益度”的原則來配置局部利益。所謂“整體利益有益性”原則，是指只有有利于軍隊整體利益實現的個體利益和個人利益，才有資格納入到財務改革局部利益配置的考慮范疇內，如果某項軍隊個體利益的實現會嚴重地損害到軍隊整體利益，那么在財務改革中，這類個體利益是不值得考慮的，更不要說其利益分配順序了。所謂“整體利益有益度”原則。是指要按照局部利益對整體利益的有益程度安排配置序位。即對于軍隊整體利益實現越有利的個體利益，應當放在優先考慮的位置上，排在利益分配序位的“前頭”，對于軍隊整體利益實現益處不大的個體利益，應當將其利益配置序位適當推后。

從橫向上看，局部利益配置的階梯化就是要做到“同質性”主體利益占有的“同一化”。所謂“同質性”主體是指具有相同級別、相同類型、相同性質、相同地域等條件的軍隊個體利益或個人等。所謂“同一化”是指利益配置的預期完全相同、過程基本相同、結果大體相同。由于“同質性”利益主體之間具有利益實現條件的可比性、在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態應當做到大體相同。例如，對于同一個級別的軍隊單位而言，應當占有基本相同規模和程度的資源，其內部服役的軍人，也應基本上獲得相同的經濟利益待遇及其他各類利益機會，而不應當有太大的差別。

從縱向上看：局部利益配置的階梯化就是要做到“異質性”主體利益的層次化。所謂“異質性”主體，與“同質性”主體相對，是指具有不同級別、不同類型、不同性質、不同地域等條件的軍隊個體利益或個人等。所謂“層次化”是指利益配置必須體現出主體的級別、類型、性質和地域等差異性。由于“異質性”利益主體具有不完全相同的利益配置條件，在局部利益弱化后，其利益配置的最終狀態也應當具有一定差異。例如，對于不同級別的軍隊單位而言，應當占有不同規模和程度的資源，其內部服役的軍人，也應根據工作的具體情況，在利益獲得上具有一定的差異性。但要注意的是，我們強調“異質性”利益配置的差異化，并不是說軍人所在單位的級別越高，軍人個人的利益待遇就應當越好。事實上，軍人個人的利益配置和利益實現，必須考慮其具體的工作性質、工作崗位、工作難度、任務量以及自身的素質條件、工作經驗和工作成績等，不能簡單地與其所在單位的利益配置混同考慮。

由于以局部利益弱化為導向的財務改革，強調利益配置的階梯化，這就會導致部分當前不利于軍隊整體利益實現的局部利益，總是被安排在利益配置“末端”，長此以往，容易產生利益配置的“短缺”和“匱乏”。但這種“短缺”和“匱乏”是一種非均衡化的配置狀態，不應長期存在。我們應當在合適的條件下，適當考慮利益補償問題，以確保整個利益格局的均衡性。

（三）微觀層面：利益的配置方式實現差異化

在局部利益格局的微觀層面建設上，要區分核心利益和非核心利益，靈活采用重點化和剝離化的利益配置方式。

一是核心利益配置實現相對重點化。所謂“核心利益”是從局部利益對軍隊整體利益實現的貢獻程度來考察的，具體是指在處于軍隊建設的主要方向、重點領域、關鍵項目上，能夠對軍隊整體利益的實現產生直接、積極、重大、深遠影響的軍隊個體利益和軍人個人利益。對核心利益，我們必須在利益配置上做到有所側重、有所傾斜，聚焦優質資源，加大投入和配置的力度。

二是非核心利益配置實現有限度剝離化。所謂“非核心利益”，是與“核心利益”相對應的概念，是指對軍隊整體利益實現產生間接、短暫、有限的積極影響的個體利益或個人利益，一般指非重點區域、非重點方向、非重點建設的部隊、單位、部門和組織等。由于以局部利益弱化為導向的財務改革，主要強調資源集中、重點地配置于核心利益，因此，我們必須對非核心利益實施有限度剝離。利益剝離方法，可以是直接取消利益的存在，如取消單位的“制度外”福利，也可以是利益轉移配置，如將預算外財力統籌配置到軍隊建設最需要的地方等。利益剝離的重點并不是恒定不變的，會隨著外部形勢、軍隊建設的重點等發生本質性變化，因而，利益剝離行為應當是靈活的，與時代發展緊密切合的。

（四）主體層面：權、責、利實現匹配化和對等化

對于一個具體的局部利益主體，如一個具體單位、部門、組織和軍人個人，其利益配置除了要受到利益的宏觀配置相對均等化、配置序位階梯化的影響外，還必須做到權、責、利的匹配化和對等化。所謂匹配化，是對具體局部利益主體利益配置的預期要求，是指對于具體的利益主體，被賦予了多大的財權，就必須負多大的責任，同時享有相應的利益實現機會。所謂對等化，是對具體局部利益主體利益實現狀態的最終描述，是指對于具體利益主體，如果它能夠按照權責相匹配的原則，用好權，負好責，較好地完成所賦予的職能任務，那就應當獲得應得的利益份額。