制約同級審計監督效益發揮的成因分析及對策建議

譚曉伶

摘要：隨著社會經濟、文化的發展，內審環境和需求產生了較大變化，內部審計的職責也隨之變化，內部審計工作面臨轉型與發展，在新形勢下怎樣才能更好地發揮內審職能作用、完善內部審計監督體制、提高同級審計監督效益、防范審計風險是我們在開展審計工作中需要解決的重要問題，本文通過分析制約同級審計監督效益發揮的因素，提出解決問題的對策建議，以適應內審轉型與發展的要求。

19世紀至20世紀初，為了更好地調整和控制經濟活動和財務活動，許多企事業單位紛紛設立內部審計機構，讓其行使審計監督的職責。長期的實踐證明，同級審計監督在提高工作質效、有效防范資金風險方面發揮了積極的作用，目前已經成為審計監督的主要形式。由于內部審計組織機構設置、定位，以及對同級審計監督認識上的不足等等，同級審計監督職能的發揮受到制約。

一、同級審計監督的現狀

同級審計監督的對象是各單位內設職能部門主要負責人，監督的主要內容包括各職能部門負責人履職過程中的業務風險管理、內部控制狀況、工作質量和工作效率等情況，采取的方式主要有對內設職能部門、直附屬單位主要負責人的履行職責審計和離任審計，對各類業務管理情況的專項審計、內部控制審計、審計調查及其它審計檢查活動。《審計法》頒布后，開展同級審計更成為審計部門的一項重要任務。同級審計工作自開展以來成效明顯，對各級機構、職能部門審計覆蓋面幾乎達到了100%，有力地促進了國家各項方針政策、法律法規的貫徹落實，在維護經濟秩序，加強廉政建設，保障國民經濟健康發展方面發揮了積極作用。

實踐過程中，由于基層環境的特殊性，“上審下”與“同級審”之間的差異性，基層審計力量不足，審計成果運用不充分等原因，同級審計工作很難深入地開展下去，有流于形式、走過場的趨勢，審計監督期待創新和發展。如果不能從根本上采取有效措施，長此以往，同級審計監督的道路勢必越走越窄，監督作用會越來越弱化，最終將淪為一個“稻草人”。

二、制約同級審計監督效益發揮的因素

（一）組織機構沒有獨立性。

審計的重要特征是獨立，獨立性是審計的靈魂。作為審計主體的審計部門的設立完全比照其他職能部門，直接向本單位黨委負責。其組織機構、履行職能、工作績效等沒有與被審計部門分離，地位上缺乏獨立性。內審部門所處的環境和地位給審計工作的開展帶來了很大的局限性，內審人員在實際操作過程中無法避免單位領導和其他職能部門及個人的干預，難以獨立行使審計職權，打“擦邊球”的現象在所難免，同級審計報告、審計結論的客觀性、公正性和有效性非常脆弱。

（二）缺乏正確的同級審計監督理念。

開展同級審計監督的目的是為了健全和完善內部控制機制，依法、正確履行職責。由于有些單位同級審計監督工作起步較晚，缺乏與標準化、專業化和國際化接軌的審計監督理念，對同級審計監督的認識程度不高，存在著重外部業務輕內部審計的現象。有人認為對外的業務工作是單位的門面，只要撐好這塊門面就行了，內審工作只是在幕后對有關業務部門進行監督管理，時間長、見效慢，無效益可言；有的甚至把內審工作看成是一項專門針對人的工作，認為內審工作會防礙其他業務工作的正常開展，對其產生抵觸情緒。具體表現為：一是對同級審計監督采取不積極配合的態度，在配合審計過程中敷衍、應付，提供審計資料經常遲報、瞞報。二是不能正確對待審計中發現的問題，你審你的我做我的，整不整改無關大礙，問題不了了之，屢審屢犯。三是認為問題反映多了、重了，影響本單位、本部門工作績效，對某些問題以“大局”為重，在“商討”中被“內部消化”掉了。四是審計人員心存顧慮，擔心問題反映后，要追究當事人的責任，會遭人怨恨，不敢大膽地履行職責、反映問題。五是審計人員執行審計工作制度不嚴格，審計程序不規范。

（三）審計操作模式不完善，審計結果差異性較大。

目前同級審計監督處于各自為陣的格局，對于各單位開展的同級審計監督工作，審計準則和法規沒有規定統一的方案和依據，如何選定同級審計監督的對象、內容和方式等，審計部門只能按照各自審計人員的理解來判斷和選擇，缺乏統一性和規范性。對相同行業、相同時期、同類對象的審計監督，不同單位或不同審計人員確定的審計內容、審計重點、審計方式會存在差異，對同樣問題的判斷和處理也不一致，審計結果存在一定差異，直接影響到對被審對象客觀公正的評價，不利于為領導決策提供參考依據。

（四）人員短缺，難以適應同級審計監督業務發展。

現有的審計隊伍在人員組成和結構配置上存在著與同級審計監督業務發展相悖的情形：一是人員編制少，項目任務重。目前，縣級審計部門人員編制大多在10-15人，很多企事業單位審計人員更少，如人民銀行地市中支專職內審人員多的不過7-8人，少的只有2人，縣支行甚至沒有專職審計人員，根據總行和分行同級審計頻率4年一個周期的要求，4年之內要將內設職能部門負責人的履職情況循環審計一遍，平均每年要開展4-5個履職審計項目，加上其他的專項審計、審計試點、審計調查、交叉審計、配合上級行審計等5-6個項目，全年近10個審計項目，工作量大，任務重，內審人員疲于應付。二是審計內容點多面廣，審計人員結構單一。內審監督涵蓋單位內設部門所有崗位的業務，內審部門人員少，他們只熟悉少數幾個業務崗位工作，要完成所有職能部門的審計工作任務，實在勉為其難。三是審計人員知識結構滯后，素質參差不齊，難適應審計業務的發展。多年來，內審人員少有機會參加系統性地輔導培訓，對新業務、新技能掌握欠缺，內審理念、內審方法、內審技術較為陳舊，難跟上現代審計工作職能轉換和業務的發展，無法高標準、高質量地完成審計工作。

（五）審計監督成果運用不充分。

審計監督是為了加強內控、完善管理、保證系統內部各項工作按照既定的目標安全有序運轉，是各單位內部監督的手段之一。反映與評價被審計對象內控管理和履職情況的審計報告和審計結論，應該成為完善內控管理、提高工作質量與效率、考核相關職能部門和個人績效的重要材料，但實際工作中，內部審計報告沒有作為衡量一個單位、一個部門工作質量的參考材料，和對被審計單位領導、部門負責人履職情況考核的參考依據，內部審計與常規性的考核評比工作未有機結合，審計成果沒有得到有效利用。

三、提高同級審計監督效益的建議

（一）完善審計組織機構的設置。

內部審計組織機構設置的獨立性原則要求內部審計的組織機構、人員、經費等應獨立于被審計部門。建議各級企事業單位改變現有內審機構平行于各職能部門的模式，將內審機構“上掛一級、統一管理”。如將縣一級審計崗位并入地市一級管理，地市一級內審人員以派駐形式歸屬省一級統一領導、管理，以較好地體現內部審計的獨立性和權威性，內審監督可以擺脫來自于本單位行政、經濟等方面的干預，使審計工作更具客觀性、公正性和有效性。

（二）提高認識，優化同級審計監督環境。

單位黨委要高度重視審計工作，為同級審計工作提供有力支持，營造和諧的內部審計環境，支持審計人員依法履行職責。一是加強黨委對內部審計工作的領導，實行內審工作由黨委集體領導，一把手主管的管理體制，把內審工作的重大事項列入黨委的議事日程。二是加強宣傳教育，增強員工對內部審計工作的認識，消除員工對審計工作的戒備心理，引導員工正確對待同級審計監督結果，將現有“被審計”狀況改變為“要審計”，營造一個健康有序的內部審計環境。三是完善問責機制，加大問責力度。將審計部門不切實履行審計義務，被審計部門不按要求配合審計工作等納入問責范圍，并將同級審計監督工作納入績效考評，獎優罰劣。對積極配合審計工作并對發現問題及時落實整改的部門和人員、敢于指出問題的審計人員給予表揚和獎勵；對不配合審計工作的部門和人員、玩忽職守不認真履行職責的審計人員給予批評和處罰。

（三）統籌兼顧，改進內部審計操作模式。

同級審計監督內容涵蓋了一個單位各個職能部門的所有業務，不同部門、不同類型的審計事項其審計方法各有特點，各直屬的企事業單位要改進現有的內部審計操作模式。一是建議上級主管單位本著公開、公平、公正的原則，對轄區內同級下屬單位采取交叉審計的方式，即每個單位的同級審計監督工作由其他同級單位的審計部門進行。二是建議加快同級審計監督制度化建設，各級主管單位要盡快出臺轄區內同級審計監督辦法和實施細則，明確審計監督的對象、內容、方式、程序等，對不同類型的審計方法應在實踐的基礎上分別制定科學、規范、系統化的操作模式，剔除人為因素的影響，對審計對象作出客觀公正的評價，更好地為領導決策提供真實可靠的依據。如對有關職能部門履行中央銀行職責情況審計，可制定統一、規范的操作程序、內審問卷和審計方案、審計方法、評價標準等；對會計、國庫等有關資金管理、財務結算等方面審計，可制定統一的操作軟件；對制度建設、檔案管理等基礎性工作方面的審計，可在制定規范的檢查內容和評判標準基礎上，以評分制形式操作。

（四）整合資源，加強審計人員隊伍建設。

內部審計是一項要求高、難度大、內容復雜的工作，要做好此項工作，必須有一支一專多能、多專多能的復合型人才隊伍。一是在內部交叉審計的模式下，整合人力資源，將單位各部門業務骨干作為兼職的內部審計監督人員，根據審計項目內容的需要，從中抽選人員對其他同級單位進行交叉審計。二是加強對內審人員的培訓。組織內審人員開展業務培訓、后續學習和跟班鍛煉，鼓勵內審人員參加國際注冊內部審計師、注冊審計師、注冊會計師的考試，優化內審人員知識結構和業務結構。三是定期開展干部交流和崗位輪換，為內審部門配備政治素質和業務素質過硬的人員，優化內審人員結構，以適應審計工作職能轉換和新形勢的需要。

（五）充分發揮內部審計成果的作用。

審計結果是對被審計對象各項業務活動的總結和評價，人民銀行對內部審計監督中發現的問題，要實事求是地反映出來，妥善處理。一是要結合實際情況制定相關的制度，明確將內部審計結果作為評價一個單位、一個部門及其領導工作績效和年度考核評比的主要依據，并將審計結果進入人事檔案與干部的選拔、任免有機結合，形成對被監督對象有效的制約機制。二是加大后續審計力度，推行審計回訪制度。各職能單位在積極開展各項審計和內審轉型工作的同時，要大力開展審計項目后續審計，持續關注審計發現問題的整改落實，對問題的整改情況進行回訪，拓展內審職能，推動內審成果的有效運用，探索審計成果運用與轉化，發揮內審推進內控安全管理長效機制建設的作用，促進內審工作轉型與發展。