軍隊預算管理存在的問題及對策

袁揚

摘要：本文深入分析軍隊預算管理面臨的難題，試圖提出改進軍隊預算管理的對策，以期為深化軍隊預算編制改革提供有力的理論支撐。

關鍵詞：軍隊預算管理

隨著我軍預算編制改革的深入，軍隊預算管理制度進一步完善，手段進一步改進，管理成效越來越明顯。但是筆者在實際參與預算管理實踐中發現，當前還有一些難點問題，影響和制約著軍隊預算管理效益的提高。

一、軍隊預算管理存在的問題

（一）經費需求測算難度大

1、經費投向投量難以把握。基數預算編制方法的一大缺陷是單一的在原有基數上增減，從而造成“窮者愈窮，富者愈富”的不良現象，導致經費歷年投向和投量的偏差難以修正。實行零基預算后，這種怪圈逐漸被打破，在一定程度上增加了經費分配的目標性。但是，目前零基預算管理還不能說是十分成熟，無論是分項預算的編制部門還是決策機關，經驗和技術方法都還比較有限，對任務的分析缺乏前瞻性，對項目輕重緩急的確定缺乏邏輯性，對經費投向和投量的測算缺乏準確性，最終導致經費分配缺少統籌性和合理性。在實際操作過程中，一方面容易對原來投入較多的項目分析不透、下藥過猛，另一方面又可能造成對其它項目的經費投入不足。總之，由于經費的投向和投量測算不準，將會使已投入的軍費無法在最短的時間內形成較大的保障效能。

2、內外部干擾不同程度存在。預算管理的全過程涉及各單位之間利益關系的調整。作為利益被削減的預算主體自然難以認同并接受。特別是在現行的零基預算管理模式下，強調不考慮以往年度，測算所有經費項目的可行性和效益，以核定其支出的數額，這樣會導致原本預算基數較大的單位在單位利益的驅動下，想方設法將經費盤子做大，從而背離零基預算編制的一般原則，干擾正常的軍隊預算編制秩序。如何讓零基預算的精神入腦入心，防止個別單位和部門穿新鞋走老路，是減少預算管理內耗、降低預算管理成本首先需要解決的問題。

3、項目的優先順序難以確定。一般情況下，對于本部門確定的預算，部門領導可以分清輕重緩急，但是由于各個單位、各個部門的實際情況和承擔任務不盡相同，所以在編制總預算時，盡管有統一的預算管理政策和經費標準，也難以區分哪個項目會產生更大的軍事經濟效益。再者，規劃與計劃畢竟是個概念化的目標，信息量比較有限，決策部門也難以據此確定項目的最優與次優之間的關系。在這種項目優先順序難以確定的情況下，實際預算編制和審批過程中，決策部門就有可能參照以前年度的經費規模，從而弱化零基預算的調控功能。

（二）預算執行控制難度大

1、預算管理效益難以評估。預算管理效益必須通過軍事經濟效益來反映，而軍事經濟效益本身是難以評估的。一項經費的投入，它的直接軍事經濟效益要經過戰爭、突發事件與科學的評估體系的檢驗才能相對準確地表現出來。由于預算只是一個經費投向與投量的綜合計劃，所以即使軍事經濟效益不佳，如果不經過科學細致的分析與論證，也難以確定是預算管理體制本身的缺陷，還是預算編制質量偏低，或是預算執行過程中存在失誤。

2、預算調整的隨意性偏大。隨著市場經濟的逐步發展和貨幣化供應程度的提高，軍事消費和市場的聯系越來越緊密，預算執行受物價影響越來越明顯。這是客觀因素，但是在實際工作中，發生預算調整也不排除預算主體的主觀因素。有的單位為把“總盤子”做大而多報項目，執行中自行調減預算下達的建設任務；有的單位為盡快爭取到項目而少報單項需求，然后邊執行邊“釣魚”；有的單位隨意變更項目經費用途，經費保障張冠李戴。預算調整隨意性大，導致預算和執行“兩張皮”的問題在一段時期內得不到有效解決。

3、資產管理現狀難以達到零基預算要求。經費和資產捆綁預算，對明確責任、加強管理、遏制浪費有著重大意義。但是目前有的單位仍然未能很好地落實實物資產計價核算制度，“重錢輕物”的問題還不同程度存在。有的單位庫存物資沒有納入預算，或者即使納入了預算，但計價不實、統計不全，使實物資產游離于預算的控制之外，使預算的編制、審批和執行缺乏高質量的信息支撐，弱化了預算的反映功能和執行過程中的監督作用。

（三）基礎條件短期內難以滿足預算管理要求

1、部分財務人員素質暫時難以滿足預算管理要求。隨著我軍預算改革的深入，當前的預算管理模式、方法較以前有了較大發展，其先進性決定其必然具有一定的復雜性。特別是零基預算管理模式在我軍財務工作中尚無先例可循，無經驗可供借鑒，這更給財務人員提出了新的更高要求。實際工作中，我們發現個別財務人員的素質短期內還滿足不了預算管理需要。一是不能快速摒棄固有的思維模式，對基數預算和零基預算的本質區別缺乏正確的認識；二是軍隊財務部門普遍被大量事務性工作困擾，在職財務人員的預算管理水平和實踐能力得不到快速提高；三是目前院校對預算管理的培訓還不夠系統，學員走上財務工作崗位后在短期內還不能成為預算管理的中堅力量。

2、基礎信息質量還有待進一步提高。一是事業部門提供的信息質量不夠高。財務部門對各種基礎信息的掌握需要主要依靠事業部門，而有的事業部門對預算管理的重要性及復雜性缺乏足夠認識，提供的數據往往不夠詳盡，依據不夠充分，還達不到預算管理的要求。二是財務部門對基礎信息的可靠性缺乏科學的鑒別手段和分析論證方法，預算管理受到牽制。比如，如果有償服務管理部門對某預算年度的計劃投入和預期收入不能提供較為準確的數據，那么財務部門將無法正確測算該年度的預算外經費應上繳多少，能留用多少，成本性支出有多少，可轉入歷年經費結余的有多少。若無法確定結余，則不能確定用于彌補的數額，從而也不能確定預算“總盤子”能做多大。總之，低質量的基礎信息將影響到預算編制、審批和執行的全過程，必然無法催生高質量的預算。

3、經費供應標準化程度還不夠高。提高經費供應標準化程度是有效控制經費分配隨意性問題的一個重要手段，也是降低預算編制難度的一個重要途徑。當前實行零基預算的一個重要目標就是為了避免預算過程中不問實際情況、隨意定指標的不良現象。但是，現階段定額分配經費在軍費中仍然占有很大比重，其分配環節較多、指標下達較晚，給零基預算管理目標的實現造成了一定障礙。

二、改進軍隊預算管理的對策建議

（一）以多種形式維護預算的嚴肅性。當前進一步加強預算管理，我們認為可以嘗試做好以下幾項工作：1、制訂專門的預算法規。當前軍隊預算管理迫切需要出臺《軍隊預算法》，作為軍隊預算管理的直接依據，將軍隊的預算管理行為規范化、法制化。2、進一步開展軍隊預算普及教育。軍隊預算管理活動需要全員參加，所以其管理規定應作為財經法規宣傳、教育的重要內容。財務部門應利用一切可以利用的時機和場合，宣傳和普及預算管理規定，塑造軍隊預算的權威形象，營造預算管理氛圍。3、制訂并落實獎懲制度。獎優罰劣是增強責任意識，搞好預算管理工作中的一種必要手段。對預算考評達標單位應予以褒獎，而對超預算辦事、超標準花錢、超財力建設等問題，要嚴肅追糾相關人員責任。

（二）增強預算編制的科學性。預算編制的科學性是影響年度預算執行的基礎性因素，是預算管理的源頭。筆者認為應通過以下幾個方面的工作為預算編制的科學性提供保證：1、準確測算經費投向投量。經費投向投量的測算不能僅僅依靠歷史經驗、單憑估計，而需要完整的方法體系，應用系數測算、定額測算、比例測算、基數確定和因素分析、長期趨勢分析的綜合方法，未經測算的預算數據不得編入預算表。2、細化預算科目。針對當前預算科目過于籠統的實際，重點對軍以下部隊預算科目進行科學分類，逐項細化，以便于預算執行控制和考評。3、科學區分項目優先順序。在預算編制過程中，科學區分事業任務的輕重緩急，充分論證項目的優先順序，得出量化數據，列出保障重點，避免眉毛胡子一把抓。4、引入預警機制。在預算編制過程中應先期預測預算變更的可能性，將80%作為預警臨界點。即在執行進度達80%時，由財務部門發出預警信息，黨委將按照年度預算中的優先順序，決定哪些項目預算該繼續執行，哪些項目預算該取消或順延到下年度執行。同時可以借鑒外軍PPBS預算編制辦法，在編制和審批預算中引入應急機制，編制替代方案和計劃，隨時為黨委決策提供信息。

（三）嚴格預算執行控制。預算執行控制中應引入現代技術和先進理念。筆者認為以下幾種方法可供參考：1、構建網絡財務平臺。網絡財務最大的優勢就是上級能適時從網上審閱所供單位會計信息，了解預算執行情況，對可能出現的預算管理問題作出基本估計。2、經費結算采用“預算IC卡”。在預算管理系統中增加預算指標分配功能，即按預算科目，將預算指標寫入IC卡（包含80%進度預警標識）。在日常結算中，從IC卡中把發生額、指標余額、支出內容和預算執行進度等信息讀入會計賬務系統，財務部門據此決定是否予以結算。3、嚴把項目經費驗資關。項目經費在年度經費總量中占有重要地位，其預算執行的好壞對年度經費總預算的執行影響極大。筆者建議，在項目經費預算控制中要嚴把驗資關，一般情況下，具備正式經費指標文件并已完成驗資手續的項目才準許上馬。其目的是為了防止預算主體急功近利，還可以防止下級單位隨意變更項目經費用途。4、建立限報和停報制度。即在預算執行進度達預警臨界線時，應提高經費審批權限，限制結算報銷；在即將超預算時，應停止報銷，順延至下年度；年度終了，及時清理年度經費，阻止負債累積和滾動。5、切實將實物資產納入預算管理。實物資產管理與預算管理的銜接，已經有了成型的制度，需要我們全方位、大力度地加以貫徹落實。要加大監督和檢查力度，切實做到在預算編制中納入資產（含分配的實物指標或維修指標等），在預算執行中核算資產，在預算評估中考察資產。

（四）依靠黨委進行全程管理。黨委重視是搞好預算管理工作的一個關鍵。在現實工作中，個別單位黨委對年度經費總預算和年度預算調整比較重視，但對預算執行全過程缺乏必要的關注和管控，對財務部門和財務人員缺乏必要指導，對事業部門缺乏必要的預算教育。筆者認為，財務部門依靠黨委做好預算管理工作，可以從以下幾個方面著手：1、審批預算要明細。預算提交黨委研究時應附《經費支出明細表》，做到逐級逐項明細，一經審批，則要求事業部門按明細支出計劃執行。2、變更預算要審批。預算執行過程中，如需變更事業費用途，需經黨委會研究，財務部門在辦理結算時，應要求事業部門出具黨委簽批依據，做好預算執行全程跟蹤控制。3、匯報預算要及時。財務部門應把預算執行情況報告作為一項經常性制度堅持下來，聽取黨委意見，依靠黨委解決預算管理中出現的矛盾和問題。