加快推進(jìn)農(nóng)村改革 擺脫糧食生產(chǎn)大縣的貧困陰影

畢力格

2012年中央一號(hào)文件再次將農(nóng)業(yè)問(wèn)題作為開年大事來(lái)抓，2011年中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)2012年及“十二五”時(shí)期“三農(nóng)”工作進(jìn)行了部署。會(huì)議提出了確保穩(wěn)住糧食播種面積，努力提高單產(chǎn)，加快實(shí)施全國(guó)新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，同時(shí)布署了加快健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制等一系列工作重點(diǎn)。

在國(guó)家千億斤糧食增產(chǎn)計(jì)劃中，我區(qū)雖然承擔(dān)50億斤增產(chǎn)任務(wù)，但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)僅是我區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)方面，雖然它聯(lián)系著千家萬(wàn)戶的糧食安全，但目前這個(gè)產(chǎn)業(yè)卻是僅占全區(qū)GDP總量9.16%的“弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)”，涉農(nóng)勞動(dòng)難以致富，涉農(nóng)投資效益不高，涉農(nóng)財(cái)政增收困難是不爭(zhēng)的事實(shí)， 值得我們認(rèn)真思考。

一、糧食生產(chǎn)大縣現(xiàn)狀

（一）與貧困相伴

2011年自治區(qū)調(diào)整了貧困標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民上調(diào)至2600元，牧民上調(diào)至3100元，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的貧困人口為266.58 萬(wàn)人，占全區(qū)農(nóng)牧業(yè)人口的20.34%。其中：農(nóng)區(qū)貧困人口為237.33萬(wàn)人，占89.2%，貧困發(fā)生率20.48%；牧區(qū)貧困人口為28.81萬(wàn)人，占10.8%，貧困發(fā)生率19.33%。與此同時(shí)，新一輪國(guó)家級(jí)和自治區(qū)級(jí)貧困旗縣名單頒布，我區(qū)共計(jì)57個(gè)旗縣位列其中，占全區(qū)除市轄區(qū)以外旗縣級(jí)行政區(qū)域總數(shù)的71.25%，其中：國(guó)貧旗縣31個(gè)，區(qū)貧旗縣26個(gè)。從糧食生產(chǎn)規(guī)模看，全區(qū)糧食產(chǎn)量前10名的旗縣中，國(guó)貧旗縣4個(gè)，區(qū)貧旗縣3個(gè)，占到70%，全部集中在東部4盟市,7個(gè)貧困旗縣的人口占全區(qū)總?cè)丝诘?1.4%，糧食總產(chǎn)量占全區(qū)的42.94%。在國(guó)家千億斤糧食增產(chǎn)計(jì)劃涉及的旗縣中，貧困旗縣仍然承擔(dān)重要任務(wù)，可以看出，欠發(fā)達(dá)的區(qū)情在這些旗縣尤為突出。

（二）發(fā)展緩慢

近年來(lái)自治區(qū)走過(guò)了令人矚目的快速發(fā)展階段，2010年GDP突破1萬(wàn)億元，2011年更是達(dá)到了1.42萬(wàn)億元以上，人均GDP接近9000美元，位居全國(guó)前列。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大變化，總體上完成了從農(nóng)牧業(yè)主體型向工業(yè)主導(dǎo)型的歷史性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變突出地體現(xiàn)在工業(yè)的超常發(fā)展，農(nóng)牧業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的比重日漸降低。雖然隨著整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展沒(méi)有停滯，但距現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的差距很大, 仍然沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。發(fā)展緩慢仍是產(chǎn)糧大縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的明顯特征。受到國(guó)務(wù)院表彰的2011年度9個(gè)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣中，有6個(gè)是貧困縣，其人均GDP為全區(qū)人均水平的47.03%， 工業(yè)增加值占GDP的比重平均為34.96%，比全區(qū)平均水平低21.84個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高和財(cái)政收入的增加，尤其是國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅后，這些產(chǎn)糧大縣的財(cái)政收入步履艱難，人均財(cái)政收入水平只有自治區(qū)平均水平的19.78%。

（三）收入不高

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，地方財(cái)力相形見(jiàn)絀，產(chǎn)糧大縣并沒(méi)有成為收入大縣。2011年受國(guó)務(wù)院表彰的糧食生產(chǎn)大縣的農(nóng)村居民收入平均為6890元。僅略高于全區(qū)平均水平，仍有2個(gè)旗縣低于全區(qū)平均水平。這樣的收入水平面對(duì)不斷增加的生產(chǎn)生活成本， 很難提高糧食生產(chǎn)大縣的收入水平 ，在地方財(cái)政窘迫的背景下，職工的收入也難以提高。在產(chǎn)糧大縣中，在崗職工平均工資大約只有全區(qū)平均水平的77%。

二、小康目標(biāo)任重道遠(yuǎn)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“2000——2010年全面建設(shè)小康社會(huì)”的實(shí)現(xiàn)程度表明，我區(qū)的實(shí)現(xiàn)程度已接近80%，居西部各省區(qū)之首，與全國(guó)平均水平相當(dāng)，超過(guò)了中部地區(qū)，接近東北地區(qū)，僅比東部地區(qū)落后8個(gè)百分點(diǎn)。但實(shí)事求是地看，內(nèi)蒙古仍然屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，貧困人口基數(shù)依然較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾依然突出，80%的小康實(shí)現(xiàn)程度明顯地“被實(shí)現(xiàn)”。一個(gè)重要的原因就是各項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的全區(qū)平均化，而且是從旗縣到盟市再到自治區(qū)的至少3次平均化。這種平均的方法在很大程度上掩蓋了發(fā)展中的問(wèn)題和地區(qū)差異。例如：以鄂爾多斯市和興安盟為例，2011年，人均GDP和財(cái)政收入分別為16.41萬(wàn)元、1.78萬(wàn)元和1.93萬(wàn)元、1866元，二者平均后則為9.17 萬(wàn)元和9833元，興安盟“被增長(zhǎng) ”475%和527%。再以農(nóng)村居民人均純收入為例：2011年二者的人均純收入分別是9982元、4267元，平均后則為7124.5元，后者“被提高”166.96%，這樣的結(jié)果無(wú)法真實(shí)反映80%的小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度。

三、創(chuàng)新機(jī)制集中攻堅(jiān)

農(nóng)業(yè)既是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是最大的民生產(chǎn)業(yè) 。我國(guó)已進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，我區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也已進(jìn)入快速推進(jìn)階段。在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，我區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展面臨重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也面對(duì)諸多困難和挑戰(zhàn)。國(guó)家出臺(tái)了“中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）”和“興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2011-2015年）”，自治區(qū)也提出了貫徹落實(shí)的實(shí)施意見(jiàn)。這些文件明確了今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)和我區(qū)農(nóng)村發(fā)展和扶貧工作的思路及目標(biāo)，這是最好的機(jī)遇，但同時(shí)也面臨貧困人口基數(shù)大、涉及區(qū)域廣泛、致貧因素復(fù)雜，縮小發(fā)展差距難度仍然很大等問(wèn)題。

我們的扶貧工作已開展近30年，特別是經(jīng)過(guò)“十一五”的努力，現(xiàn)在已進(jìn)入到從解決溫飽為主要任務(wù)階段轉(zhuǎn)入到鞏固成果、加快脫貧、縮小差距的新階段，創(chuàng)新機(jī)制則是這個(gè)階段的重要任務(wù)和手段。

（一）要讓土地值錢更要賺錢

266.58萬(wàn)貧困人口不能仍然“靠天吃飯”、 “靠扶持吃飯”、“靠獻(xiàn)愛(ài)心吃飯”，因?yàn)檫@些措施不能解決貧困地區(qū)的永久脫貧。這就需要各級(jí)政府在政策設(shè)計(jì)上要?jiǎng)?chuàng)新，要在更深層面上采取措施。首先要讓土地的價(jià)值充分體現(xiàn)出來(lái)。如果種糧難以致富，則土地就不值錢。如今國(guó)家越來(lái)越嚴(yán)格地為保衛(wèi)耕地面積的“紅線”而嚴(yán)厲打擊非法使用土地的行為，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的今天和今后，要真正保持18億畝土地的紅線，最根本的辦法就是讓土地值錢，而且要讓它賺錢，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)民參與土地增值的“分紅”，解決長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法根本解決的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入低下的問(wèn)題。不能以犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成本。

（二）要讓糧食充分體現(xiàn)價(jià)值

大幅度提高糧食的補(bǔ)貼力度。目前工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格大多數(shù)已經(jīng)基本放開，而農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食價(jià)格在很大程度上仍處于管制之中。主要原因就是關(guān)系到13億人的生存，這不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是國(guó)家安全問(wèn)題。因此，政府必須高度重視，提高補(bǔ)貼力度，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，可帶來(lái)的直接好處是種糧能賺錢、能致富，可以大規(guī)模地解決就業(yè)問(wèn)題，可促成農(nóng)業(yè)繁榮、農(nóng)民富裕，才是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的一個(gè)有效的辦法。

（三）要讓生產(chǎn)者取得加工、流通領(lǐng)域增值效益

據(jù)國(guó)內(nèi)一些專家測(cè)算，目前全國(guó)三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的比值大約是1:8:5，結(jié)論是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)生產(chǎn)率低。其中一個(gè)重要原因就是農(nóng)畜產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低，無(wú)法提高其勞動(dòng)生產(chǎn)率。剛剛過(guò)去的2011年全國(guó)都在關(guān)注CPI的走勢(shì)，我區(qū)比全國(guó)平均水平高0.2個(gè)百分點(diǎn)，而抬高CPI的“推手”主要是農(nóng)副產(chǎn)品及其加工，但這并不表明農(nóng)畜產(chǎn)品的初次交易價(jià)格大幅度提高了，而是加工生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的增值占去大部分價(jià)格空間，再加上農(nóng)畜產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格的提高幅度不及農(nóng)業(yè)機(jī)械、油品等生產(chǎn)資料和其它工業(yè)品的價(jià)格漲幅。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中具有許多無(wú)法抗拒的自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這些因素也應(yīng)反映到價(jià)格中來(lái)。因此，一定要加快流通業(yè)的發(fā)展，讓農(nóng)畜產(chǎn)品能夠直接進(jìn)入流通領(lǐng)域，直接面對(duì)市場(chǎng)，直接面對(duì)消費(fèi)者，讓廣大農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)者通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)來(lái)獲得合理的收入，達(dá)到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村進(jìn)步的目的，達(dá)到脫貧更能致富的目標(biāo)。

（四）要讓生態(tài)補(bǔ)償與糧食生產(chǎn)有機(jī)銜接

我區(qū)糧食生產(chǎn)大縣大多即是糧食安全的重要保障，又是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，更是生態(tài)安全屏障保護(hù)區(qū)。迫切需要建立與其它地區(qū)差別化的保障和保護(hù)機(jī)制。要進(jìn)一步加大這些地區(qū)現(xiàn)有的補(bǔ)償政策支持下的補(bǔ)償力度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以同時(shí)享受糧食生產(chǎn)和生態(tài)補(bǔ)償政策。盡快研究出臺(tái)旨在支持糧食輸出大縣和承擔(dān)國(guó)家糧食增產(chǎn)計(jì)劃地區(qū)的具體政策，讓這些地區(qū)在享受國(guó)家扶持政策的同時(shí)，享受到不同與其它地區(qū)的政策，充分體現(xiàn)糧食生產(chǎn)帶來(lái)的收益。將有條件的地區(qū)作為水土保持和碳匯生態(tài)效益的試點(diǎn)地區(qū)，建立補(bǔ)償和效益機(jī)制，拓寬生態(tài)效益補(bǔ)償資金來(lái)源渠道，借此增加農(nóng)民收入，同時(shí)增加地方財(cái)力，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）要讓糧食生產(chǎn)大縣優(yōu)先享受扶持政策

國(guó)家和自治區(qū)的專項(xiàng)扶貧資金的增量部分要重點(diǎn)向糧食生產(chǎn)大縣中的貧困地區(qū)傾斜，各類轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)重點(diǎn)扶持這些地區(qū)。特別是鼓勵(lì)和支持企業(yè)的扶貧行動(dòng)，實(shí)施企業(yè)稅收的區(qū)別化政策，要將企業(yè)在扶貧地區(qū)的收益最大限度留在地方，壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力。國(guó)家投資建設(shè)的各類公益性項(xiàng)目的資金配套政策已經(jīng)出臺(tái)，要率先在這些地區(qū)落實(shí)。總之要統(tǒng)籌好各種政策，整合好各類資金，規(guī)劃好扶持項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)糧食大縣向經(jīng)濟(jì)大縣的轉(zhuǎn)變。

（六）要建立農(nóng)村政策試驗(yàn)區(qū)

“十二五”時(shí)期，是我區(qū)又好又快發(fā)展的重要階段，能否順利完成這一時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步深化各領(lǐng)域改革至關(guān)重要，而農(nóng)村的改革則是這一鏈條中非常關(guān)鍵的一環(huán)，只有做好農(nóng)村的改革，才能完成全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，我區(qū)應(yīng)在有基礎(chǔ)的地區(qū)、有條件的領(lǐng)域、有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革試驗(yàn)區(qū)或試驗(yàn)點(diǎn)的工作，目前情況下可率先進(jìn)行如下嘗試：在鄂爾多斯市進(jìn)行農(nóng)村金融改革試驗(yàn)；在通遼市進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn)；在呼倫貝爾市進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制改革試驗(yàn)；在赤峰市進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織改革試驗(yàn)；在巴彥淖爾市進(jìn)行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革試驗(yàn)。這些改革試驗(yàn)區(qū)要有明確的目的、清晰的目標(biāo)、完善的體制、靈活的機(jī)制，其任務(wù)的核心就是在35年改革開放的基礎(chǔ)上，在更深層面進(jìn)行改革試驗(yàn)，取得成果，進(jìn)而在全區(qū)推廣，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。

（作者單位：內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心）