優化財政支出結構 大力推進內蒙古農牧業科技創新

王雄　史生榮

2012年中央一號文件明確指出，實現農業穩定發展，確保農產品持續、有效供給，根本出路在于科技。我區必須抓住科教興農這一政策和戰略機遇，把農牧業科技擺在更加突出的位置，下大力氣推進農牧業科技創新，發揮政府在農牧業科技投入中的主導作用，切實加大對農牧業科技的投入強度，建立健全財政支持農牧業科技創新的體制和機制，推動農牧業科技跨越式發展，為農牧業增產、農牧民增收、農村牧區繁榮注入強勁動力。

一、“十一五”以來財政支農支牧投入狀況

“十一五”以來，我區各級財政堅持公共財政的投入原則，不斷優化財政支出結構，重點支持經濟社會發展的薄弱環節，強化了新農村新牧區建設，加大了財政支農支牧的投入力度，創新了投入和支持模式，推進了農牧業科技進步、產業結構調整和經濟發展方式轉變，保障和改善了農村牧區的民生，提高了城鄉統籌發展的水平。過去五年，各級財政按照《農業法》的有關規定，確保支農支牧投入穩定增長，切實加大了對農牧業的支持力度，實現了支農支牧投入增長速度大于財政經常性收入增長速度；同時充分發揮財政支農政策的導向功能和財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，探索和完善了財政貼息、信貸擔保、以獎代補、民辦公助、先建后補、獎補結合等資金投入和使用機制，形成了多元化的農牧業投入格局。2006—2011年，財政支持“三農三牧”全區累計投入1888.14億元，占財政總支出17.9%；其中，農林水事務累計支出1249.56億元，占財政總支出11.85%。

（一）結合實際落實了現行的財政支農支牧政策

現行的強農強牧政策主要涉及農村牧區七個方面：農牧業、林業、水利、扶貧開發、基礎設施、流通與市場、社會事業。

農牧業方面，主要包括糧食直補、農作物良種補貼、農牧業生產資料綜合補貼、國家畜牧良種補貼、自治區畜牧良種補貼、生豬和肉牛標準化規模養殖場建設補貼、生豬調出大縣獎勵補貼、農業保險補貼、農牧機購置補貼、草原生態補償和現代農牧業專項等11項資金補貼。尤其是支牧方面，我區的財政支牧補貼政策比國家支牧政策早啟動1年。2008—2011年，自治區累計投入64.6億元支持現代農牧業建設，初步形成了覆蓋4個優勢產業、52個項目旗縣的現代農牧業產業帶。2011年全面啟動草原生態保護補助獎勵政策，爭取國家投入40.3億元，將我區10.2億畝可利用草原全部納入補獎范圍。通過各項補獎政策的落實，保障了糧食供給，提高了農牧業綜合生產能力，保護了草原生態，增加了農牧民的收入。

林業方面，主要支持了退耕還林工程和京津風沙源治理工程。其中退耕還林工程于2000年開始試點，2002年全面啟動，該項工程國家累計在我區投資193億元。另外，對退耕補助期滿的退耕戶繼續給予政策補助，并設立鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于退耕戶的基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民、后續產業發展和勞動力技能培訓、補植補造等方面。京津風沙源治理工程第一期已經完成，中央財政共投資99.84億元，涉及我區赤峰市、錫林郭勒盟、烏蘭察布市和包頭市的36個旗縣市。工程實施以來，初步實現了項目區增綠、農牧業增效和農牧民增收的目標。

水利方面，主要支持了農村牧區飲水安全工程和水利工程建設。2005至2009年，籌資24.8億元投入飲水安全工程；其中國家補助15.27億元，自治區配套3.64億元，地方和受益群眾自籌5.89億元，切實解決了農牧民的飲水安全問題。2011年，落實中央和自治區1號文件精神，自治區財政大幅增加水利建設投入，多渠道籌措資金31.3億元，重點解決了農村牧區120萬人的飲水安全問題，支持了68個旗縣加強農田水利建設。此外，還積極實施大中型水庫移民后期扶持政策，將搬遷后列入扶持范圍的移民，扶持期限定為20年。

扶貧方面，2000—2011年，中央和自治區共投入扶貧資金150多億元，其中財政直接投入60多億元。同時制定了符合我區區情的貧困標準，確定了扶貧開發重點旗縣和重點對象，實施了產業化扶貧、整村推進、雨露計劃、移民扶貧、以工代賑等扶貧政策和措施，提高了貧困地區和貧困人口的自我發展能力，促進了經濟社會全面發展。而且，在維護社會穩定、樹立黨和政府形象、增進民族團結、鞏固邊疆安全、推動區域協調發展、促進社會和諧等方面發揮了重要作用。

市場和流通建設方面，重點實施了家電下鄉、汽車下鄉、萬村千鄉市場工程、供銷新網、農畜產品物流設施建設等工程和項目。截至2010年5月25日，全區兌付家電下鄉補貼資金1.47億元，汽車下鄉補貼1.88億元。2011年完善補貼機制和辦法，全區共銷售補貼類家電產品153.3萬臺（部），兌付補貼資金4.1億元。

農村牧區基礎設施建設方面，主要進行了公路建設、農網改造、危舊房改造、沼氣工程、農牧業生產設施建設等。通過一般預算支出、基金預算支出、預算內固定資產投資、土地出讓收益提成、耕地占用稅新增收入和新增建設用地土地有償使用費全部用于支農支牧等多種方式籌集資金，采取資金整合、貼息貸款、稅收政策優惠等方式吸引社會資金投向農村牧區基礎設施建設，有效緩解了資金短缺的現實難題。農村牧區社會事業發展方面，各級財政承擔了主要或全部支出責任，重點支持了九年制免費義務教育、少數民族免費接受中等職業教育、新型合作醫療制度、新型農村牧區社會養老保險等社會事業項目，有效地推進了基本公共服務均等化。

（二）及時制定了強農惠農資金管理辦法

在財政支農支牧資金大幅增長的同時，強化資金管理，提高財政資金使用效益成為當務之急。為此，財政廳根據中央和自治區有關法律、法規、管理辦法等規定，結合我區實際，及時制定了《內蒙古自治區農牧業機械購置補貼專項資金使用管理辦法實施細則（試行）》、《內蒙古自治區退牧還草試點工程管理辦法（試行）》、《內蒙古自治區完善退耕還林政策補助資金管理辦法實施細則》、《內蒙古自治區鞏固退耕還林成果專項資金使用和管理辦法實施細則》、《內蒙古自治區家電下鄉補貼資金管理暫行辦法》、《內蒙古自治區農業保險保費補貼管理辦法》、《內蒙古自治區公路建設及養護資金預算管理暫行辦法》等10多項財政補貼和專項資金管理制度及辦法，有效地規范了各類資金的管理和使用，提高了財政資金的使用效益。

（三）創新了財政支農支牧資金的投入和使用模式

針對財政支農支牧資金分散，不利于發揮規模效應這一問題，財政廳會同相關行業主管部門試點并推廣了財政支農支牧資金整合使用模式。以項目或旗縣為載體或單位，整合分散于各部門的相關資金，統一管理使用，充分發揮了財政資金的規模效益。投入方式也從單一的撥款改革為撥款與貸款貼息、以獎代補、參股經營等方式有機結合，配合使用稅收優惠政策形成合力，有效地聚合了開發性金融資本，吸引了民間資本投向農村牧區。

二、“十二五”時期財政支持農牧業科技發展的政策取向

（一）不斷加大財政支農支牧的投入強度，突出加大對農牧業科技的支持力度

“十二五”時期，自治區各級財政要嚴格落實《農業法》等法律法規規定的法定支農比重和支農政策，一般預算支出安排同等條件下要優先考慮農村牧區，預算內固定資產投資要向農村牧區傾斜，財政超收部分的支出安排更要體現優先支農支牧，耕地占用稅稅率提高后的新增收入要全部用于農牧業和農村牧區，新增建設用地土地有償使用費全部用于耕地開發和土地整理，土地出讓收益要嚴格按規定用于農牧業土地開發。同時，積極引導社會資金投向農牧業和農村牧區，為農村牧區經濟和社會的發展提供資金保障。以呼包鄂為代表的財力較好的地區可酌情提高財政支農支牧的支出比重。在加大財政支農支牧投入強度的同時，要突出加大對農牧業科技的支持力度，發揮政府在農牧業科技投入中的主導作用，保證財政農牧業科技投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅，分階段提高農業研發占農業增加值的比重，達到中央1號文件的要求，同時要建立長效機制，確保農牧業科技進步引領和帶動現代農牧業持續發展。

（二）不斷優化農牧業科技支出結構，突出農牧業科技創新重點

在加大農牧業科技投入的同時，優化農牧業科技支出結構顯得更為重要。要立足我區區情，圍繞推進農牧業現代化，著力突破農牧業重大關鍵技術和共性技術，把保障我區糧食供給和國家糧食安全作為首要任務，把提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率作為主要目標，構建適應高產、優質、高效、環保、安全農業發展要求的技術體系。為此，一方面要大力加強農牧業基礎研究；另一方面要加快推進前沿技術研究，關鍵是要著力支持突破農牧業技術瓶頸，在玉米、馬鈴薯、小麥等農作物良種和牧草、動物優良品種的培育和引進方面，在節水灌溉、農牧機裝備、設施和精準農牧業、農畜產品精深加工、動植物疫病防控等方面取得一批重大實用技術成果。

（三）創新投入和支持模式，構建和完善財政支持農牧業科技發展的體制和機制

構建和完善財政支持農牧業科技發展的體制和機制是推進農牧業科技持續進步的關鍵所在。建議按照存量不變、增量優化的原則，從新增的支農支牧資金和人才開發基金、現代農牧業專項等資金中提取一定的比例設立內蒙古農牧業科技進步獎勵基金、農牧業科技成果推廣專項，同時整合分散于各部門的農牧業科技投入，在財政支出科目中單列農牧業科技支出項，確立重點投入路徑。一是分類支持農牧業科研院所，提高公益性科研機構運行經費保障水平。對經營性科研院所，撥付一定的改革啟動資金，深化機構改革，健全現代院所制度，建立激勵機制。二是支持農牧業產業化龍頭企業建立本行業重點研究、工程技術實驗室，鼓勵承擔相關科技項目的研究，逐步將企業培育為農牧業產業技術創新的主體。三是支持農牧業大學、農牧業科研院所和涉農涉牧的研究機構建立自治區級以上的重點實驗室、工程實驗室、工程技術研究中心、試驗示范基地、科技成果推廣基地，加強與農牧業科技服務機構的合作，研究、集成、熟化、推廣農業科技成果。四是完善激勵機制，鼓勵科研機構承擔農牧業科技推廣項目和科研、教學、研究人員深入基層從事農技推廣服務。五是積極培育農牧業科技服務中介機構，普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，根據產業發展實際設立公共服務崗位，強化基層公益性和有償性農技推廣服務，著力增強基層農技推廣服務能力。六是支持農牧業科技資源共享平臺的建設，尤其要改進基層農牧業科技推廣服務手段，充分利用廣播電視、報刊、互聯網、手機等媒體和現代信息技術，為農牧民提供高效便捷、雙向互動的科技服務。七是支持農牧業科技人才和農村牧區實用人才的培訓，廣泛開展基層農牧業科技推廣人員分層分類定期培訓，加大各類農村牧區人才培養計劃實施力度，擴大培訓規模，提高補助標準。八是支持農牧業專業教育，進一步提高涉農涉牧學科專業生均撥款標準，加快農村牧區中等職業教育免費進程，落實職業技能培訓補貼政策，鼓勵和引導大中專畢業生畢業后充實到基層農牧業科技服務機構工作。

（作者單位：內蒙古自治區財政科研所 ）