牧區礦產資源開發與生態補償的探討

陳七喜 斯琴畢力格

一、 牧區礦產資源開發過程中的利益分配以及存在問題

（一） 中央政府、地方政府及企業之間的利益分配

牧區礦產資源開發過程中中央政府、地方政府以及企業之間形成各種分配關系。主要渠道是中央政府、地方政府和企業之間通過各種政策框架下（如稅、費等）用行政手段資源開發企業的利潤進行利益分配。接下來通過案例進一步說明企業和政府之間的利益分配情況。圖1是“世界銀行、國家民族事務委員會項目課題組”根據鄂爾多斯伊金霍洛旗納林溝煤礦價值鏈計算得出的。

圖1納林溝煤礦企業、政府、社區和社區農牧民的利益分配情況圖

以上分配情況看，資源開發所帶來的大部分利益企業獲得，其次就是政府；而資源所在地農牧民，僅僅取得了極少部分的利益。在政府間的分配關系中，又形成了中央政府拿大頭、地方政府取得部分利益的分配關系。資源開發企業在資源開發過程中獲得了一半以上的受益，但是企業是否更多地承擔了資源開發過程中形成的外部性問題呢？ 現實中顯然相反，因為我國相關法律法規的滯后導致資源開發所形成的外部性問題轉由地方政府來承擔，因此企業 “理所當然”地對環境與資源進行了利益最大化的開發。

（二） 社區農牧民參與利益分配的渠道及存在問題

入股的方式分配企業利潤。一些小的資源開發型企業為了得到當地農牧民的支持，吸收一部分當地群眾作為股東。這些股東通過利潤分成，獲得一定的受益。同時，企業在稅后利潤中拿出一部分給當地村委會用于公共事業。值得注意的是，如果資源開發企業是中、大型國有企業的話，當地社區和農牧民很難參與到這種利潤分配中。

土地補償費。土地補償費主要由兩種方式獲得：一是礦產資源開發企業向社區及社區居民征用，租賃土地而支付的補償；二是因礦產資源開發所造成的地質災害（如土地塌陷、水資源下降等）影響土地生產力，礦產開發企業對當地社區居民的賠償。企業對地質災害和環境污染等居民的賠償起初是通過企業和社區農牧民之間協商來完成的。隨著資源開發的不斷成熟，這種賠償機制也越來越完善，各地都形成了不同的標準，也專門成立了補償辦和煤炭協會等。然而征用土地和租賃土地而獲得的補償費，僅僅解決了這一代人失地后的生活問題；農牧民還有普遍關心的問題是下一代人靠什么生存的問題。

生態移民費。由于資源開發，資源所在地的生產、生活環境受到了極大地影響，一些土地被淹、塌陷、環境污染，已經不適宜人類居住。為了解決這一問題，唯一的辦法就是通過生態移民，把原來居住的居民搬出去。費用是企業和當地政府共同承擔。當地居民在生態移民后，生活水平有所提高，但生態移民破壞了原來的生產生活方式和社會發展環境，對其可持續發展也產生了一定的影響。

勞務收入。資源所在地農牧民，一般都可能在資源開發形成的產業鏈相關環節中工作。由于資源型企業用工的習慣，當地農牧民很難參與到企業的基本工種中（如采掘、加工、管理層等），只能從事和當地較為密切關聯的保安、保管等工種。隨著資源開發工業化和現代化的不斷成熟，從事資源開發型企業里工作的人不斷減少的趨勢。如圖2 ，以采礦業從事職工人數的變化來看，自然資源開發過程中帶動就業率的機會不那么高。除了山西省的從事采礦業職工人員一直在增加以外，其它省的職工人數的增加不那么明顯，內蒙古2002年開始采礦業職工人數明顯減少，從2000年27.2萬人減少到2009年時17.9萬人。隨著科學技術的不斷發展未來采礦業更加現代化 ，從事采礦行業的人員可能會不斷地減少。

資料來源：根據歷年《中國統計年鑒》和《內蒙古統計年鑒》整理得出。

對企業周圍的生態環境進行簡單的資源補償。為了改善企業周圍的生態環境，企業直接的做法就是投入一定的財力，對企業周邊的生態環境進行治理。如園林規劃、種草、種樹等。還有整理土地、恢復植被、水土治理等需要很大一部分資金，因此生態環境破壞的面積不斷地向外擴張，最后導致生態移民的下場。

二、牧區礦產資源開發過程中生態補償存在的問題

（一） 牧區資源開發企業生態補償的相關法律支撐不足

目前我國已經頒布了一些關于生態補償和環境保護方面的相關法律，但是從企業的角度進行立法的相關法律還不完善。通過以上牧區資源開發企業和政府以及資源所在地農牧民之間利益分配的分析，可以看出當地農民在資源開發企業那里獲得的各種補償往往是“一次性”、“臨時性”的，缺乏強有力的制度保障，面臨難以實現可持續發展的問題。缺乏科學的草原征用、占用補償標準；牧區農牧民的土地被征用后，殘留地和相鄰土地受損極易被人忽視。另外，牧區資源型企業運輸資源過程中占用草原、破壞草原時，當地農牧民沒有得到合理的補償，有時這些矛盾尖銳到重大社會問題。

（二）牧區資源開發企業生態補償和環境治理資金投入不足

從發達國家的生態補償經驗來看，環境方面的投入占到GDP比重的2%—3%左右時，才能對環境起到較好的保護作用。2010年中國的GDP總量超過了397983（億元），2010年對環境保護方面的財政總支出為2441.98（億元），占GDP比重的0.614%。資源稅收在財政體系中發揮的作用無足重輕，導致影響著財政支出對環境方面的投入不足。為了調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的資源稅，1991—2010年之間從未到過財政總收入的1%。2011年9月21日國務院對《中華人民共和國資源稅暫行條例》進行了修改和調整，但是與國外相比稅率還是較低。如煤炭為例，中國煤炭的稅率是1%的從價稅再加上每噸0.3—5元，而在澳大利亞煤的稅率是5%—7%，加拿大西北領地是5%—14%，密歇根州是7%。

（三）牧區資源開發企業生態補償缺乏科學的補償標準

通過上述政府、企業和當地農牧民之間利益分配的分析可以看出，企業無論是對生態補償和其它（征用、占用）性補償都缺乏科學依據，隨意性很強，基本上是和當定牧民之間博弈的結果。補償標準基本上采取“一刀切”的政策。這樣的補償方式容易出現“過補償”和“低補償”的現象，忽視補償的空間差異。補償標準的制定缺乏科學依據，補償標準細化度不夠，又不能因地制宜，導致在執行過程中出現許多問題和矛盾。

（四） 牧區資源開發企業生態補償過程中監管評估機制不健全

牧區資源開發和生態補償過程中實行的是本部門上級部門監管和評估下級部門的工作，不僅缺乏獨立的第三方監管，而且缺乏獨立的評估機構。各種經濟利益驅使下“低門監”準入的現象時而發生。評估標準不科學、監管手段落后，缺乏統一規劃和政策指導，生態保護和環境治理的意識淡薄，現行政績考核模式的影響下，只追求GDP增長的思想沒有徹底改變。由于生態補償資金未納入財政預算體系，部分地方在資金收取、管理和使用方面較為混亂，被截留、挪用的現象時而發生。

三、牧區礦產資源開發過程中生態補償的對策建議

（一）制定或完善相關法律法規，確保牧區農牧民在資源開發和生態保護過程的參與程度

明確制定自然資源的產權制度。中國對很多自然資源的開發利用的所有權制定了法律，如《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產資源法》中明確規定，礦產資源屬于國家所有，即全民所有；任何集體、經濟組織或個人要依法取得勘探權與開采權，也就是說只有國家才有權對資源進行開采。但是《中華人民共和國草原法》規定，草原是以嘎查為單位的集體所有；顯然這和草原上的礦藏是國家所有之間有矛盾的，也就是說容易發生法律和法律之間相互抵御的現象。資源開發過程中往往把集體經濟組織和當地農牧民排除在資源開發主體之外。還有在現實實踐中，代表國家對資源進行《依法開采》的經濟組織和個人是非地方經濟組織和個人，因此資源開發企業和地方牧區農牧民之間利益矛盾非常尖銳。確保社區農牧民在生態保護和利益分配過程中的參與程度，真正做到社區農牧民增收的可持續性。

（二）建立多元化、社會化的生態保護融資渠道，改變政府對生態保護投資主體的局面

改變“環境保護就是政府行為，應該由政府投資，不可能建立社會化投資機制，走市場化產業化發展道路”的認識。改變“政府是環境保護主要的投資主體，企業不可能在環保市場唱主角，只能當配角”的認識，承認政府只是環保市場的投資主體之一。建立社會公益事業有社會辦理的原則，國家、集體和個人一起投資的多元化融資渠道，制定符合實際的優惠政策和生態效益補償機制，拓寬生態環境保護和環境建設的投資渠道。重新科學地核定環保投入占GDP的合理比例，為生態環境保護目標的實現提供足夠的資金來源。

（三）科學確定補償標準

牧區礦產資源開發是一個自然再生產和經濟再生產過程的統一，不僅需要經濟補償，更應該關注生態補償。研究制定科學的補償標準，防止“一刀切”的政策措施，合理確定補償范圍。應該草原生態補償的區域分得更細一些，使補償標準更能體現區域的差異性，增強將科學性。

（四）加強或建立健全生態補償和資源開發利用的監管力度

應當建立礦山資源開發環境保護監測、預警和監管制度，對違反法律、法規和有關政策規定，造成地質破壞和環境污染的，要依法查處，責令限期整改，達標；逾期不能達標的，實行限產或者關閉。依據各地的實際情況建立財政生態補償資金使用績效考核評價制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，建立相應的懲罰制度。如對財政轉移支付、專項基金、草原植被恢復費、草原生態保護補助獎勵機制的監督。

（作者單位：1.內蒙古師范大學經濟學院; 2.內蒙古農業大學）