管理模式之辨

隨開發區功能定位和發展而變化，幾種管理模式相互聯系

開發區的管理體制與開發區的區劃和功能定位有關。目前，國內開發區的管理體制可以歸納為三種類型。

一是準政府的管委會體制。大部分開發區在建設初期采取這種管理體制。但這是一種過渡形式，當開發區發展到一定規模，城市功能健全以后，這種管理模式就不適應了。

二是開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區和行政區的管理合一，或者是兩塊牌子一班人馬，這種模式主要適用于整個城區作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分。如青島黃島開發區等都是這種模式。

三是以企業為主體的開發體制。其特點是通過設立一個企業來規劃、開發、管理一個開發區，開發公司實際上承擔了一定的政府職能，進行公共事業開發。這種體制首創于蛇口，也稱之為“蛇口模式”。上海的漕河涇、閔行、虹橋開發區以及洋浦開發區和浙江省的寧波大榭開發區也采取這種模式。

上海

浦東開發區模式

上海浦東開發區是由川沙縣及三個上海市區交界地組成的，共500多平方公里。成立浦東開發區以后，撤銷川沙縣政府，成立開發區管委會，保留原縣、區下面的鄉鎮和街道機構，實行管委會和鄉鎮、街道兩級管理，實現了浦東新區的統一領導。

浦東新區下設4個主要的開發區，各區的開發工作由開發公司負責。開發公司行使經濟開發職能，沒有行政管理職能。

經過8年的建設，隨著上海浦東的開發規模擴大和經濟增長，浦東新區的城市功能越來越齊全，準政府的方式已經難以發揮作用。因此，2000年8月上海浦東開發區成立浦東區政府，實現了準政府向行政區政府的過渡。

北京

中關村科技試驗區模式

北京市中關村科技試驗區是由分布在各區縣的相互獨立的5園1區組成的。為了加快首都北京的高科技產業發展，實行統一規劃和統一政策，1998年，國務院批準建立北京中關村科技試驗園區，成立了大管委會，實行大管委會和各園區管委會兩級管理體制。

中關村園區管委會主要負責制定政策，各園區采取不同的管理模式，每個開發區的具體政策和規劃基本是由所屬政府決定。如海淀園采取管委會與行政區分離的方式，稅收、工商都由海淀區政府負責，管委會進行落實政策，協調企業與政府各方面的關系，高新技術企業認證和企業服務等；大興區亦莊經濟技術開發區是國家級開發區，采取封閉式的管委會管理體制。

中關村科技園區管理上的主要問題是各獨立園區之間的政策不統一，形成競爭；轉變政府職能和制度創新在一定程度上受原有行政體制的制約，如大管委會確定的有些政策和制度創新難以在行政區體系中得到貫徹。

深圳

高新技術開發區模式

深圳市是全國的特區，由于特區的行政管理體制改革和政策優惠都優先于其他地區，因此，深圳特區興辦高新技術開發區的主要目的不是為了進行體制改革試點和政策優惠，而是發揮集聚效應，創造高新技術開發區品牌。

深圳的高新技術開發區建立于1996年，是在原有4個獨立的功能性開發區和加工區基礎上組建的。當年組建深圳高技術開發區的目的就是要把分別隸屬于不同主管部門的獨立開發區組合起來，把分散的審批權歸還給有關行政管理部門，實行統一規劃和布局，形成集聚效應。

深圳高技術開發區的管理體制的特點：一是區內區外政策幾乎一樣，特區政策適用于高新技術區。深圳建立高新技術開發區的目的不是實施優惠政策，而是為了提高入區企業的素質，提升地區產業結構。深圳市高新技術開發區條例要求進入高新區的企業達到一定標準，并定期對園區內企業進行評定，如果企業達不到要求的標準，則要遷出高新技術區。通過這種動態控制的辦法促進企業不斷進行研究開發和創新，提高自身的競爭力和水平。政府的主要作用是在高技術園區創造一個較好的經營和生活環境，吸引企業在區內發展；而且企業進入開發區，不僅是因為高新技術開發區所處的位置和設施較好，更重要的是為了獲得一個高新技術區企業的無形品牌。二是開發區管理中心沒有項目審批權，批租土地、審批項目都是由深圳市相關行政主管負責。管理中心的主要職能是規劃、協調和監督檢查政策落實情況。

由于特區內的土地資源有限，土地開發已經趨于飽和，在特區內已很難找到比較大的土地空間集中發展高技術產業。為了解決發展空間不足的矛盾，進一步擴大發展空間，不少縣區自己開始建設開發區。與此同時，特區內的4個區沒有空間來發展，各區縣的開發區或地段的建設基本處于分散孤立的狀況，由各主管部門和各區鎮獨立進行，各區片功能定位不清，出現了相互競爭、拆臺的局面，不能發揮整體競爭優勢。為了防止分散競爭，加強對產業布局的引導，促進高技術產業發展，發揮深圳市的整體優勢，深圳市委和市政府提出建設深圳高技術產業帶的設想。一方面把各縣區正在建設的開發區納入產業帶的統一規劃；另一方面，又新劃出一部分特區外的土地，構建高新技術產業帶。

深圳市高技術產業帶實行三級管理。第一個層次是高技術產業帶領導小組，市委書記為組長，市長和常務副市長為副組長，各區委書記為領導小組成員。主要制定大政方針和發展戰略。第二個層次是高技術產業帶辦公室。辦公室是執行機構，由原來的高技術開發區管理辦公室承擔。高新技術開發區的領導辦公室沒有項目審批權和高新技術企業的審批權，只有規劃權、協調權和企業進入區內建場的權利。第三個層次是產業帶片區管理機構，負責各片區的具體開發組織管理和政策落實。深圳高技術產業帶管理體制考慮到各方面的利益協調，在管理權限上即考慮了統一規劃、協調布局的需要，實行行政管理部門的管理鏈條不變、審批權限不變；同時又考慮到發揮各區政府的積極性，保持各縣區的資產管理權限不變。為了防止各片區之間的競爭，實行產業合理布局，在照顧區縣利益和建立利益分配機制的前提下，產業帶的管理體制強調三個統一：實行統一領導；統一規劃；統一政策。在利益分配上實行區、市兩級分配，稅收由所在區征收，再按一定比例分配。

蘇州

工業園區模式

蘇州工業園區是從蘇州的幾個郊縣中各劃出一塊成立的獨立的開發區，其中包括4個鄉鎮，境內沒有縣、區政府。

工業園區實行管委會和鄉鎮兩級管理模式，園區管委會是準政府體制，主要負責工業園區的整體統一規劃和新區的建設、管理；老區部分還是充分發揮鄉鎮政府的作用，鄉鎮政府的編制和構架保持不變，繼續實施其職能，但是服從管委會的統一規劃和管理。工業園區每年給鄉鎮一定財政支持，并制定具體的開發和招商引資計劃。

蘇州工業園區的管理在很大程度上借鑒了新加坡政府的經驗，實行嚴格的政企分開，管委會主要制定規劃，制定制度規范和落實政策；開發功能由中新合資開發公司來承擔。

青島

黃島開發區模式

青島經濟技術開發區位于黃島區，原規劃面積為15平方公里。黃島區是縣級區，有220平方公里。山東省和青島市政府為了盡快發揮和擴大開發區的帶動作用，將青島經濟技術開發區的范圍擴大到全島220多平方公里，管委會與黃島縣政府合署辦公，兩塊牌子一班人馬，采取行政區的機構模式，形成800人的政府機構。

合并后，由于功能和體制不順，出現較多矛盾。其中財政和行政體制兩個因素對開發區的發展產生較大影響。

一是財力過于分散，開發力度不足。青島經濟技術開發區享受國家級開發區的稅收優惠政策，而黃島縣是一個財政補貼縣。原來經濟技術開發區可支配的財力約8億元，主要用于15平方公里滾動發展。合并后，人員膨脹，干部待遇就高不就低，開發區原有的收入在200多平方公里全面統籌使用就顯得力不從心了。

二是回歸舊的行政管理體制。原來青島開發區是小政府大社會，以經濟開發為主要職能，合并后，采取全建制的行政性政府，傳統行政體制將開發區的新體制淹沒了，結果黃島開發區的發展被拖累。

（國務院發展研究中心技術經濟研究部課題組）