國家戰略的園區使命

林坤

早期，設立高新區是為創新營造環境，如今已成為國家創新體系的重要組成部分

如果說，在上世紀80年代末，設立高新技術產業開發區，主要是為滿足科技成果產業化的需求，營造創新環境，那么現在，隨著經濟的發展，高新區的建設發展又跨入了一個嶄新的歷史階段，其更承擔著國家創新體系構建的重任，并成為國家戰略的重要組成部分。

然而，隨著土地承載日漸飽和，資源日漸消耗殆盡，環境污染日益嚴重，政策紅利逐漸遞減甚至消失，高新區還有沒有存在的必要？在發展過程中，面臨哪些問題，需要在硬環境、軟環境建設方面做哪些努力？本刊記者專訪國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇。

創新初衷

《新經濟導刊》：現在，很多高新技術企業都在園區孕育，而很多戰略新興產業企業落地也首選園區。我們說創新始于園區，您是否同意？您如何理解“創新要以企業為主體”？

呂薇：這樣說并不全面。確實高新區內的創新創業企業較多。高新區只是一個載體，其主要任務是提供較好的創新創業和企業成長環境，且孵化器功能較強。但并不是只有在園區里才能創新，園區外面的很多企業一樣在創新。高新區只是提供了一個較好的環境和平臺。在創新過程中，大、中、小企業各自扮演不同的角色。熊彼特創新理論認為，創新包括：產品創新、工藝技術創新、市場創新、供應來源創新、組織管理創新。創新的目的是利用知識和技術創造價值，只有獲得市場檢驗并取得商業成功的創新才是有效創新。

創新要以企業為主體，這并不說明創新鏈條的每一個環節都要企業來做，創新需要“官產學研金介”等的合作。企業為創新主體的核心是，企業是技術集成平臺、產業化和商業化平臺，企業直接面對市場，企業根據市場需要，進行創新要素（技術、人才、資金等）的整合。

《新經濟導刊》：當初，國家建立高新區的初衷是什么？現在，高新區在國家創新體系中又扮演怎樣的角色？

呂薇：在發展早期，高新區是創新體系的試驗區、示范區。在20世紀80年代末，我國還是以計劃經濟為主，企業的商業環境還不健全，為了推進高新技術成果產業化，促進企業創新，劃出一個區域，在那里開展體制機制試點，包括管理體制、優惠政策、創業服務、支持科研和成果轉化等。許多創新政策、機制體制都是先在高新區先行先試的。如，科研人員辦企業、科技入股、風險投資等都是先在高新區內試行。實際上高新區就是進行建立創新體系的試點。現在，高新區已成為創新要素的集聚區，是國家創新體系的重要組成部分。

《新經濟導刊》：改革開放以來，我國高新區的發展經歷了哪幾個階段？

呂薇：從發展規模看：高新區的發展經歷了探索期，戰略布局期、鞏固發展期和二次創業期。1988～1991年是探索期。在北京新技術產業試驗區（現在的中關村）進行試驗。1991～1999年是戰略布局期，這期間分期分批共建成53個國家級高新技術園區。2000～2009年，進入鞏固發展期，國家級高新技術園區的數量相對穩定；2010年以后，高新區進入擴容期，一些省級開發區經過評估后上升為國家級開發區。到2011年，共有88個國家級高新區。

從政策變化看：早期高新區的政策以園區基礎設施建設、稅收優惠為主。2001年，中國加入WTO以后，高新區的一些政策開始與國際接軌，并提出“二次創業”。2006年，《國家中長期科學技術發展規劃綱要》出臺，園區內就更重視軟件建設，強調集約增長。現在，不光有規模要求，還有土地的集約利用要求，對產業化的要求更高，高新區的發展進入提高期。

從入園企業的標準看：起初，對高新技術企業的研發投入、新產品產值等有一定的比例要求。2002年，標準有所提高，比如高新技術產品的研發投入占銷售收入的比力、高新技術人才的比例，高技術產品的產值比例要求都有所提高；2008年，重新修訂高新技術企業的認定標準，將知識產權納入高新技術企業的評價指標；同時，新的企業所得稅稅法實施以后，園內與園外高新技術企業統一了標準和政策。

趨同現狀

《新經濟導刊》：現在，感覺高新區與經濟技術開發區界限非常模糊，兩者產業布局同質化嚴重，甚至造成重復建設。如何評判這種現象？

呂薇：起初，國家設立高新區和開發區的目標是明確的，各自定位不同，政策也不盡相同。首先，經濟技術開發區早于高新區。20世紀80年代初期，設立經濟技術開發區是改革開放的嘗試，其主要目標是吸引投資發展產業，包括引進技術、資金、人才和管理經驗，擴大出口等。90年代初，建立高新區是為了發展高技術產業，加快高技術成果產業化。設立高新區是希望創造一個有利于高技術企業發展的環境。通常，對于進入高新區的企業的要求高于開發區，其科技人員數量，科研投入、高新技術新產品銷售額要達到一定比例。

為什么高新區與開發區產業出現同質化現象？這是發展中產生的問題。一方面，隨著高新區的發展，一些小企業長大了，進入規模化發展階段。同時，高技術成果產業化需要一個過程，而且具有一定風險，孵化企業的成功率并不高，為了提高效率、產值，增加稅收，有的高新區引進了一些成熟的大企業、大項目。

另一方面，隨著經濟技術開發區的發展，土地越來越緊張，面臨產業升級、提高附加值和集約化程度，亟需“二次創業”。加上國家提倡發展高新技術產業、戰略新興產業，經濟開發區也開始吸引高新技術企業和新興技術企業入駐。但與經濟技術開發區相比，高新區的創新服務和孵化功能較強。

《新經濟導刊》：在區域內，區域間的高新區、開發區存在的惡性競爭問題。您如何評價？有些地區為追求規模、GDP，甚至有走偏跡象。

呂薇：任何事情都有兩方面，盡管區域競爭中出現了一些產業結構雷同的問題，但在中國發展過程之中，區域間的競爭也是促進地區經濟發展的一種途徑。只有競爭才能促進各地不斷改善投資環境，加快體制機制創新。如果沒有競爭，開發區的發展就沒有動力。競爭有利于改善投資環境，但要防止惡性競爭。比如有些地區為了引進投資項目，不惜一切代價，導致低水平重復建設。因此，地區競爭應把重點放在體制和機制建設、改善環境和服務上，調動企業的創新積極性。

如果搞創新的不如搞模仿的，節能環保的不如污染的，做實體經濟的不如做房地產的，企業怎能有創新的動力？因此，要建立創新導向的機制、體制和政策，引導各種要素向創新集中，而不是GDP導向。

《新經濟導刊》：您認為，高新區的發展過程中還存在哪些問題？

呂薇：第一，土地的集約利用還不夠。前些年，高新區引進的高新技術企業標準并不高，土地利用效率（單位土地的附加值）雖比園區外面要高，但總體水平并不高。有些園區，還是粗放發展，以投資導向，依靠資源消耗發展。

第二，有些地方的高新區過多依賴外資。

第三，企業創新的內在動力不強。即有企業內在機制問題，但更多是受大環境的影響。創新是利用發明和新技術通過產業化來獲利，只有通過創新能獲得更高的收益或超額利潤，企業才愿意去創新。

目前，企業的創新動力不足主要原因是體制和機制問題。一方面，部分重要資源價格不能反映資源的稀缺性和外部性，導致低水平重復建設和片面追求速度。另一方面，我們的許多政策還是投資激勵，各級政府掌控稅收、土地等資源，采取零地價和減免稅等政策吸引投資，使得企業傾向于從優惠政策中獲利。如房地產業、金融業的利潤率遠高于高技術產業，導致一些企業不愿意費力搞創新，甚至不愿意做實業。

第四，集群效果不明顯，帶動作用不強。盡管高新區孵化了不少中小企業，但對周邊的帶動不夠。有些園區是企業集聚，是許多在產業鏈上沒有聯系的企業放在一起，沒有真正形成產業集群。現在很多園區開始專業化。有些高新區，創新鏈條比較完善，比如中關村，有大學、科研院所、企業和中介能夠做到四位一體，但有些園區還是以生產企業為主。

第五，有些地方創新服務體系不完善，服務意識不足。大部分園區的孵化器、生產力中心等創業服務機構還是半官方性質，市場化和社會化不足，服務意識和能力不強。比如，許多孵化器就是提供廉價的場地，缺少為企業提供咨詢、融資渠道、市場開拓、經營咨詢等服務。

未來走向

《新經濟導刊》：隨著高新區的政策紅利的逐漸遞減甚至消失，高新區還有沒有存在的必要？如果高新區要發展，今后如何走？

呂薇：在2008年之前，園區內的高新技術企業可以享受更多的稅收優惠政策。現在，高新區外面的高新技術企業已統一了標準和稅收政策。因此，要更多地發揮高新區體制機制方面的優勢。例如，高新區的政府機構相對精簡，效率很高。同時，高新區還有試點功能，比如，中關村的自主創新綜合試驗，在體制改革和機制創新方面先行先試，有不少突破。要充分利用制度上和機制上的“優惠”。此外，在高新區內，硬件、軟件條件較好，服務體系都相對集中，有集聚效應，區內企業可以享受便捷的創新服務。

《新經濟導刊》：要素成本上升后，加上當普惠的政策不再成為核心競爭力時，高新區如何持續發展，形成自身的特色？在硬環境、軟環境建設方面還需要做哪些努力？

呂薇：之前的粗放式發展，以相對容易的方式實現高速增長，現在高新區需要從速度型和規模性向效率型轉變。要素成本上升后，高新區要提高檔次，轉變發展方式，進行

“二次創業”。尤其在東部地區，高新區里的企業已經滿了。所以，我們建議把新增的工業用地向管理比較好和效率比較高的高新區傾斜，這樣才能發揮集聚效益。

同時，要加強創新。過去強調創新投入，下一步應在增加投入的同時，更注意提高效率，關鍵是要提高要素的生產率。高新區的發展經歷了幾個過程，從強調科技成果產業化，到重視發展高新技術產業、新產品出口，再后來就是實現專業化，發展產業集群。今后，高新區的首要任務應提高企業創新的動力和能力。“十一五”期間，高新區發展規劃已經提出增強創新能力的目標了，“十二五”應以提高創新能力為核心。在新的形勢和環境下，高新區的發展，要著重實現幾個轉變：一是，從依靠土地和資金等要素趨向依靠技術創新驅動發展，提高要素利用效率，特別是土地的利用效率；二是，從依靠優惠政策、招商引資向注重創新創業環境建設轉變，培育內生動力的發展模式轉變。從硬環境建設為主向軟環境建設為主轉變，提高管理水平，進行體制和機制創新，創造更好的環境，提高企業的創新能力、動力；三是，從大而全向集中優勢發展特色產業轉變，形成規模化、專業化、國際化的創新集群；四是，從注重引進來面向國內市場，到引進來與走出去相結合，提升國際競爭力。

現在，盡管中國高新區的產業增加值率高于園區外，但與世界上發達國家水平還有很大差距。因此，對高新區的評價也要從過去規模型、速度型，GDP驅動，轉向更加注重要素利用效率，提高附加值，提高企業創新能力、國際競爭力和可持續發展能力，以及帶動和輻射作用。