基于主體功能區劃的我國區域生態補償機制研究

[摘 要]本文以我國主體功能區劃和建設任務為背景，設計新時期我國建立和完善區域生態補償機制過程中應遵循的四大指導原則；在此基礎上，從宏觀層面系統闡述建立區域生態補償機制的戰略原則、政策目標、政策工具、政策重點以及系統設計區域生態補償機制的財政機制。

[關鍵詞]主體功能區劃；生態補償機制；科學發展觀

[中圖分類號]X32 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2012）05-0011-10

[作者簡介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西財經大學鄱陽湖生態經濟研究院教授，博士生導師，博士后合作導師，主要從事生態經濟理論與政策、農林經濟理論與政策研究。（江西南昌 330032）

[基金項目]國家社會科學基金重大項目“環境保護、食品安全與農業生產服務體系”（08BJY072）；國家自然科學基金項目“基于生態系統功能服務價值的區域生態補償標準及空間選擇研究——以鄱陽湖生態經濟區為例”（41261110）的階段性成果。

Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization

Author： Kong Fanbin

Abstract： Under the background of Chinas major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.

Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第一次正式提出科學發展觀。黨的十七大根據科學發展觀的要求，提出推進主體功能區布局的戰略構想。建立生態補償機制是我國生態環境領域實踐和落實科學發展觀的重要步驟，也是我國主體功能區形成機制的重要組成部分。落實科學發展觀，推進主體功能區建設的重大發展戰略，為建立和完善我國生態補償機制提供了強大的動力，也為系統設計適合我國國情的生態補償政策體系和實施戰略提供了全新的思路。當前我國正在推進主體功能區建設的步伐，結合這一新的歷史背景，以科學發展觀為理論指導，以區域協調發展為目標，就建立和完善我國區域生態補償機制的政策目標、政策工具、政策重點和實施保障機制進行系統設計，從而為我國全面建立生態補償機制提供總體思路和實施方法，具有重要的理論和現實指導意義。

一、全國生態功能區劃與建立生態補償機制的必要性

2007年7月，國務院發布《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號），明確要求將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中對四類主體功能區的社會經濟發展定位作出了明確規定（見表1）。②

2008年7月，由國家環境保護部和中國科學院共同編制完成并發布了《全國生態功能區劃》。區劃在全國生態調查的基礎上，分析區域生態特征、生態系統服務功能與生態敏感性空間的分異規律，進行三級區劃，依級次將全國生態功能一級區劃分為3類31個區，包括生態調節功能區、產品提供功能區與人居保障功能區；生態功能二級區共有9類67個，其中包括水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄等生態調節功能，農產品與林產品等產品提供功能，以及大都市群和重點城鎮群人居保障功能二級生態功能區；生態功能三級區共有216個，包括水源涵養功能、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄、農產品提供、林產品提供以及大都市群和重點城鎮群等功能區。區劃要求：對生態安全有重大意義的水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄等重要生態功能區，分級建立國家和地方重點生態功能保護區，并抓緊編制相關規劃；要積極探索健全保障重點生態功能保護區的財稅、環境政策。全國生態功能區劃是基于生態環境保護的產業結構調整和布局的重要決策依據，是依法加強資源開發環境監管的重要尺度，是實施區域生態環境分區管理的基礎和前提。

為了實施“三區推進”（即自然保護區、重要生態功能保護區和生態脆弱區）的生態保護戰略，國家環境保護部于2008年9月發布《全國生態脆弱區保護規劃綱要》，明確了生態脆弱區的地理分布、現狀特征及其生態保護的指導思想、原則和任務，為恢復和重建生態脆弱區生態環境提供科學依據。該《綱要》是我國第一個專門指導生態脆弱區保護工作的長期規劃，明確了重點生態功能保護區屬于限制開發區范疇，提出生態功能保護區要依據資源稟賦的差異，積極發展生態產業，同時限制高污染、高能耗、高物耗產業發展的總體要求。

實施主體功能區保護戰略必將對區域內社會經濟發展帶來巨大影響，并將在很大程度上改變各地財政收入和支出規模。例如，在限制開發區和禁止開發區以生態環境保護為主要任務，自然資源開發利用、工業發展以及為保證開發等經濟活動將受到嚴重制約，不同區域之間公共服務水平非均等化趨勢將進一步加劇。為了實現區域間公共服務水平的均等化，就需要國家加大對限制和禁止開發區域的生態性轉移支付和優惠政策的支持力度，以調節地區間財力差距。從這個意義上講，地區間公共服務均等化目標與生態公共財政的目標實際上是一致的，而基于主體生態功能區劃的生態補償機制，以一般性轉移支付為主要組成，最終需要適應主體功能區的建設要求。

二、建立和完善我國區域生態補償機制的總原則

（一）科學發展、生態文明與生態補償機制

科學發展觀是堅持以人為本，全面、協調、可持續的發展觀。根據科學發展觀的要求，黨的十七大提出推進主體功能區布局的戰略構想，要求加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局，形成城鄉與區域互動協調的發展機制和主體功能區，圍繞基本服務功能均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。建立生態補償機制是我國生態環境領域實踐和落實科學發展觀的重要步驟，是有利于節約能源資源和保護生態環境的法律和政策創新的重要內容，也是我國主體功能區形成機制的重要推動。落實科學發展觀，建設生態文明，創新機制和體制，推進主體功能區建設等一系列重大戰略部署，為建立和完善我國生態補償機制指明了方向，也為系統設計適合我國國情的生態補償政策體系和實施戰略提供了全新的思路。

（二）“以人為本”作為生態補償機制的根本原則

建立生態補償機制應當堅持以人為本，就是要把人民的利益作為出發點和落腳點，把滿足人們的生態環境、經濟發展和提高生活水平需求作為根本立足點。以人為本是建立和完善我國生態補償機制的根本原則和戰略起點。生態補償機制是一種利益協調機制，就是運用公共政策工具（如財政轉移支付工具、產業政策工具、物質補助以及公共政策引導下的市場工具）科學配置資源，讓公共資源朝著有利于協調區域經濟社會發展和生態環境保護關系的方向上傾斜，矯正區域和區域人群之間經濟利益和生態環境保護責任之間失衡的矛盾，使生態脆弱地區以及重要生態功能保護地區經濟社會得到又好又快的發展，當地人民民生得到實質性改善，以此形成區域環境與人的和諧。

（三）“科學全面”作為生態補償機制的系統原則

建立生態補償機制需要堅持科學全面的觀點。生態補償機制是一個復雜的系統工程，生態環境問題是自然因素和社會發展因素交織作用的結果，結構性矛盾是導致我國生態環境問題的重要原因。因此，建立我國生態補償機制需要從自然、歷史和社會經濟體制等多個方面綜合考慮。在建立我國生態補償機制的過程中，既要充分考慮我國區域之間生態環境的本質差異，遵循自然生態規律，實施差異化的區域生態補償機制，又要充分考慮我國社會主義市場經濟體制和社會主義初級階段的國情，立足財力和基本國情，遵循經濟和社會發展規律，堅持“有所為、有所不為，有所先為、有所后為”的方針，堅持以政府機制為主、市場機制為輔的構建原則，實施重點突破和整體逐步推進的均衡戰略。與此同時，還要充分考慮我國行政管理體制，堅持突出中央政府生態補償行政主體責任，強調地方各級政府生態補償責任，不斷創新區域生態環境保護和生態補償的政府考核和獎懲機制，通過體制創新，逐步完善政府間生態補償責任體系；要突出企業和公民的生態環境責任，建立生態補償的民間權利和責任機制；要盡快建立和完善我國生態補償完備的法律機制，實現生態補償有政策機制向法律機制的迅速轉變。通過體制創新、機制創新、管理創新以及法制創新的全面推進和協調配合，逐步形成我國生態補償機制的協同機制。

（四）“協調可持續”作為生態補償機制的統籌原則

建立和完善我國生態補償機制要堅持協調可持續的原則。當前，我國社會結構出現多樣化、利益多元化的發展趨勢日益明顯，區域和社會群體利益之間既有協調的一面，也有沖突的一面。生態補償機制的建立必然涉及中央政府和地方政府之間、地方政府之間、行政權力部門之間、發達地區和欠發達地區之間、城鄉之間以及社會各階層的現實利益問題。因此，要保持生態補償機制的可持續運行，必須十分注意各利益主體之間的協調。要在合理界定中央和地方生態環境事權的基礎上，進一步完善與財力相匹配的生態環境財政的縱向責任，強化中央政府和地方政府的縱向財政支援機制；要按照提高行政效能的原則，重新整合政府部門之間生態環境管理事權，在此基礎上規范部門間的財力分配權，形成高效的生態環境管理行政運行機制；要在全國和區域生態功能區劃的基礎上，界定各階次區域和各層次政府的生態環境建設和保護職責，明確區域間生態環境效益補償主體和受體資格，探索建立區域之間、流域區段之間生態環境保護的權責體系，在此基礎上，逐步完善和建立政府間橫向支援機制；要積極探索城鄉之間的生態環境建設和保護協調機制，合理配置生態環境財政資源，加大對小城鎮和鄉村生態環境保護的投入力度，要盡快完善企業環境保護責任體系，建立支持企業清潔生產的財政稅收激勵機制，嚴格企業的環境污染經濟責任，加大對企業污染行為的稅收、收費征管和責任賠償制度的執行力度；進一步健全我國生態環境稅收制度，擴大對自然資源開發利用生產和消費行為的稅收征收范圍，適度提高稅收征收水平，提升生態環境稅收在整個稅收收入中的比重，使稅收在生態環境保護和生態補償資金籌措方面起到強大的調控作用。在上述原則下，逐步形成上下協調、部門協調、區域協調、城鄉協調和社會各階層協調的生態環境保護和補償利益格局，推動生態補償制度的可持續運行和發展。

三、建立和完善我國區域生態補償機制的基本原則、戰略目標和任務

（一）建立區域生態補償機制的基本原則設計

一是堅持“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的責任原則。通過明確生態補償責任主體，確定生態補償的對象，建立區域之間、流域之間的生態補償責任體系。

二是堅持“責、權、利”相統一的均衡原則。科學分析區域之間、社會利益主體之間的生態環境保護權利義務關系，合理評估生態環境建設和保護的綜合成本，研究制訂滿足生態保護目標和社會經濟發展水平的生態補償標準、生態補償支付程序以及生態補償監督管理機制，確保利益相關者責、權、利的均衡統一。

三是堅持“共建共享，多贏發展”的協作原則。生態環境保護和建設各利益主體在履行生態環境法律責任的基礎上，加強區域之間在生態環境事務過程中的相互配合，形成合力。在服從和服務于國家宏觀經濟發展戰略布局的前提下，加強區域之間的合作和支援，形成共同致力于改善區域、流域的生態環境質量，推動區域可持續發展的“多贏”局面。

四是堅持“政府主導與市場調控相結合”的綜合運行原則。充分發揮政府在生態補償機制建立和完善過程中的主導作用，創新公共財政對生態保護的投入機制，完善生態補償政策的法律機制，增加政府資源投入；通過政策引導，積極培育形成生態補償的市場機制，引導建立多元化籌資渠道和市場化運作模式。

五是堅持“因地制宜，突出重點，循序漸進”的實施原則。要充分立足我國自然和社會經濟條件的區域差異以及區域生態地位重要性、生態環境保護和建設急迫性的差異，按照“國力可承受”的原則，制定全國生態補償機制的實施方案，優先在對全國有廣泛影響的重點區域建立起生態補償機制，力爭在短時期內有所突破；在取得成功的經驗后，通過制定相關政策予以推廣，形成規模效應。要緊密結合國家四類主體功能區的劃分，逐步建立國家生態補償機制區域實施方案，同時積極鼓勵區域和地方政府根據本地實際，建立有地方特色的生態補償機制，形成多層次、多樣化的生態補償模式和運行機制。要按照“先試點后推開”的技術線路，選擇重要區域、關鍵領域開展生態補償機制的試點工作。

根據實施生態保護和建設的進程以及社會經濟發展狀況，生態補償可大致分為三個階段來實施。一是限制發展初期的直接經濟損失階段的補償。此階段主要補償利益相關者的直接損失，如原自然資源經營主體的直接經濟損失、生態環境保護和建設的成本投入以及區域能力建設的投入等。二是新型產業形成于發展階段的補償。該階段的補償包括直接利益主體因生產方式的轉變所造成的間接經濟損失（如機會成本的補償）、培植區域新型產業的基本投入、區域人力資源能力培訓的費用等。三是生態系統服務價值外溢階段的補償，即在受償地區的社會經濟發展處于良性階段后，為保證生態服務供給能力的持續性而支付的維護和管理費用。

（二）建立區域生態補償機制的戰略目標任務設計

根據《中共中央關于“十一五”規劃的建議》和《全國生態保護“十一五”規劃》所確立的生態環境保護總體指導思想、原則和目標，結合我國生態補償機制的理論和實踐現狀，試設計我國建立生態補償機制各層次的目標任務。

1.總體目標設計

通過建立和完善生態補償機制，逐步形成區域之間、流域之間、城鄉之間、政府之間、企業之間以及公民之間生態環境建設和保護及其經濟利益的合理分配關系，有效協調生態環境保護與社會經濟發展之間的沖突和矛盾，促進各利益主體之間的和諧發展。

2.階段目標設計

（1）近期目標。用2～3年時間，明確國家對全國生態功能區域中的禁止開發區和限制開發區兩個類型區生態環境保護和建設的國家主體責任，建立基于中央政府生態環境事權的國家縱向補償政策機制，重點解決重要生態功能區生態環境保護責、權、利之間的沖突問題。

（2）中期目標。用3～5年時間，一是建立起重要生態功能區域內地方政府生態環境建設和保護的縱向補償政策機制，重點建立基于地方生態環境事權的規范的地方生態環境財政預算、支付和運行政策以及適合區域環境保護目標的政府政績考核機制。二是爭取在國家“十二五”規劃期間，建立我國生態補償政策法律體系，包括資源、環境財政稅收法律制度以及嚴格的環境審計制度，使生態補償機制步入法制化軌道。三是建立我國區域之間規范的生態補償橫向補償機制。

（3）長期目標。用5～10年時間，建立起面向居民家庭和人口的生態補償資金支付制度，實現生態補償抽象主體間接補償向具體主體直接補償的轉變。

（三）在重點生態功能區域和主要流域重點實施生態補償機制

按照全國生態功能區劃規劃，重點生態功能保護區屬于限制開發區，其主要任務是要在保護優先的前提下，合理選擇發展方向，發展特色優勢產業。從空間布局情況看，我國主要流域中上游地區和源頭地區基本上屬于重點生態功能保護區規劃范圍，主要流域中上游地區區域均為限制開發區和禁止開發區，因此，對重點生態功能區的保護已經全部涵蓋了對主要流域地區的保護，兩者是包涵與被包涵的關系。毫無疑問，我國重點生態功能保護區是實施生態補償戰略的重點地區和優先地區。

按照規劃要求，限制開發區地方政府首要的任務是限制不符合主導生態功能保護需要的產業發展，限制高污染、高能耗、高物耗產業的發展，依法淘汰嚴重污染環境、嚴重破壞區域生態、嚴重浪費資源能源的產業，依法關閉破壞資源、污染環境和損害生態系統功能的企業。上述措施必然對限制開發區內的地方工業發展造成極大的限制。為了緩解企業關閉給地方社會經濟發展造成的損失，需要實施生態補償機制，可以考慮采取“以獎代補”的方式，對因環境保護而關閉的企業和產業實施中央和地方財政補助，補助標準以關閉企業造成的直接經濟損失作為主要參考，并適當提高補助標準。為了幫助企業解決關閉后職工的社會保障問題，建議配套建立限制開發區企業政策性關閉政府專項資金，資金來源可以由中央和地方財政社會保障專項資金中切塊一定比例，重點解決限制開發區企業關閉遺留的職工社會保障問題。

限制開發區地方政府和民眾在生態環境保護優先責任的同時，同樣也面臨著發展經濟、改善民生的重要任務。毋容置疑，發展生態產業是限制開發區尤其是山區發展經濟的重要途徑，但是我國生態產業的發展目前仍處于起步階段，生態農業、生態林業和生態旅游業的發展面臨著諸如山區農民文化知識水平較低、生態產業觀念淡薄、生態農林技術研發不多、技術推廣不夠以及啟動資金嚴重短缺等現實困難和問題。①因此，在限制開發區發展生態產業需要政府強有力的資金和技術支援。為此，建議整合農業、林業、旅游業以及其他政府部門的扶貧資金，建立扶持限制開發區發展替代生態產業基金，作為生態補償資金的組成部分，重點支持限制開發區發展生態產業。同時，也可以制定針對限制開發區發展生態產業的優惠財政稅收和信貸政策，通過減免稅收、銀行貸款財政貼息和小額信貸等生態產業促進政策措施，支持限制開發區生態產業的快速發展。

限制開發區的主要任務是生態環境保護。按照規劃要求，限制開發區應當加強生態環境保護和修復，結合已實施或規劃實施的生態治理工程，加大區域自然生態系統的保護和恢復力度，恢復和維護區域生態功能。從規劃要求來看，限制開發區保護和建設具體包括水源涵養生態功能保護區、水土保持生態功能保護區、防風固沙生態功能保護區、洪水調蓄生態功能保護區、生物多樣性維護生態功能保護區以及海洋生態功能保護區等六大類型重點生態功能保護區實施生態建設和保護工程。因此，實施生態補償機制應當將上述六大重點生態功能保護區優先推進，其資金籌措主要是依托已實施和規劃實施的生態治理工程，按照“重點突出、優先投入”的原則，整合現有分散于各部門的資金，建立專門的生態建設和補償專項基金，重點用于限制開發區的生態環境建設和保護工程。在建設工程項目的實施和資金使用上，可以參照世界銀行和退耕還林等生態保護和建設項目的管理經驗，突出當地居民的主體性，提高社區參與程度和受惠程度。具體操作可以以土地產權和經營權為依據，確定工程實施主體和受惠主體，使產權所有者或經營者享受更多的勞務收入和補助性收入，通過工程實施盡可能多地讓當地居民得到最大的實惠。在實施生態保護工程項目的過程中，也應當將保護資金盡可能地落實到土地等資源的產權主體，補償當地居民的經濟損失，彌補因資源限制利用和開發給當地居所帶來的收入減少。

四、建立推進主體生態功能區形成的生態補償性財政機制

（一）形成主體生態功能區的財政支持重點

根據四大類型生態功能區域的發展定位，生態財政支出重點是增加對限制開發區域和禁止開發區域的財政轉移支付，且以項目形式重點支持限制開發區域、禁止開發區的公共基礎設施建設、社會發展、生態建設和環境保護，實施重大基礎建設工程項目，同時對重點開發區域的基礎設施建設予以資金和政策支持。

（二）選擇多種財政政策工具，促進主體生態功能區形成

充分運用稅收政策。通過選擇性、差異化的稅收政策來體現，在限制開發區和禁止開發區通過對勞動密集型和資源密集型的產業發展實行必要的稅收減免，對符合區域生態環境承載力的新型產業的發展實行定期內的稅收減免，為該區域的企業發展創造良好的政策環境，進而促進區域經濟發展的快速發展和新型替代產業的形成。

加大實施轉移支付政策的力度。為了實現各主體功能區間社會經濟的協調發展，應以中央財力再分配的方式促進全國區域間基本公共服務均等化。重點是加強中央政府對限制開發區和禁止開發區區經濟發展和生態環境建設保護的轉移支付調控力度，積極引導發達區域對欠發達區域的橫向轉移支付，改善落后的社會經濟發展條件，最終形成有利于區域生態環境保護的政策環境。

實施積極的公共投資政策。一是投資加強限制開發區和禁止開發區的基礎設施建設，重點解決制約區域發展的道路交通運輸、郵政通訊、電力供應、生產生活用水供給和居民住房等方面的問題，改善兩大區域投資環境，為新型替代產業發展和城鎮化建設創造必要的條件。二是根據區域產業規劃，在這些區域建設和布局一批現代企業，以謀求區域內生產力布局優化、產業升級換代和地區間經濟相對均衡發展。①

實施政府特殊采購政策。政府采購是實施區域協調發展的一項重要的公共政策工具，可以有效帶動區域產業的發展。今后，在符合產品質量要求的前提下，政府可以加大對禁止開發和限制開發區域的特色產品和服務的采購力度，支持兩大區域的發展。

積極探索地方政府發行公債的政策。通過發行地方債券來增強地方籌措資金的能力是世界上許多發達國家和發展中國家地方政府的做法。我國在2009年開始由中央政府代為地方政府發行公債，以此解決地方政府財政不足的問題，這一做法為后續制定地方政府度發行公債的相關政策提供了經驗。今后，在確保風險可控的前提下，我國中央政府和地方政府可以采用聯合舉債的方式，適度籌集重點生態功能區的地方基本建設資金，用以增強地方財政實力，從而減少地方財政對中央財政撥款的依賴，加快推動地方經濟及公用事業的發展。

探索建立國家生態補償專項基金。根據我國財政政策改革的要求，國家生態補償基金在堅持減輕企業負擔和與內化社會經濟活動的外部成本相一致原則的前提下，建立符合國情的國家生態補償基金。其主要資金來源包括現有全部中央財政生態建設與保護工程資金，可以通過逐步調整和改變各部門現有的資金收支渠道和利益格局，進一步規范資金的使用方向，整合農業、林業、水利、扶貧等國家專項補助金和相關收費（如水資源費、水土保持收費等資源收費），以及開征礦產資源生態補償費收入，接受社會捐贈和海外發展援助等資金。基金的使用方向主要是生態建設與保護，治理和修復大規模的或歷史遺留下來的因礦產資源開發而造成的生態環境問題，以及國家認為需要進行生態補償的其他領域和地區。地方政府可以參照國家生態補償基金的方式建立生態補償基金。

（三）完善推進主體功能區形成的生態補償運行機制

第一，要合理界定中央政府和地方政府的支出責任。國家級主體功能區主要是選擇那些主體功能突出、對于國家整體的國土開發和生態環境保護具有重要意義的地區，如重要流域、重點區域和重點領域原則上由中央政府負責，而省級主體功能區的相應政策和保障由省級政府提供。地方同級政府的財政轉移支付，使用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和下游小流域的生態補償。與縱向財政轉移支付的補償含義不同，受益地方政府對保護地地方政府的財政轉移外支付，同時包含生態建設和保護因額外投資成本而犧牲發展機會成本。從我國各地的實踐情況來看，橫向轉移支付只是發揮輔助和強化作用，轉移支付仍需包含兩方面的補償內容。對于類似礦產資源開發和森林資源開發的行為，政府也可以通過稅收政策規范其生態補償責任。因此，生態補償機制的責任主體是由政府、企業組成的一個縱橫交錯的網絡體系。

第二，要合理確定財政轉移支付的技術框架。實行一般性轉移支付差異系數制度，重點考慮主體功能區的生態環境和地理因素，提高限制和禁止開發區的轉移支付系數，降低重點和優化開發區的轉移支付系數，突出財政對限制和禁止區域的傾斜，并通過縱向轉移支付的形式體現橫向轉移支付的目標。參照貧困民族地區轉移支付，設立限制開發區和禁止開發區轉移支付類別，靈活采用增量返還、定額補助和比例補助等方式，加大對限制和禁止開發區的轉移支付力度，切實起到均衡區域財力和公共服務能力的作用。參照農村稅費改革轉移支付和調整工資轉移支付，結合現有的退耕還林、退牧還草轉移支付和天然林資源保護工程轉移支付，對因推進主體功能區形成而造成的增支減收按照一定的系數予以補償，降低主體功能區形成對地方財力造成的影響，實現平穩過渡。

第三，大幅度增加用于環境保護和生態修復的專項轉移支付。應大幅度增加用于各區域尤其是限制和禁止開發區環境保護和生態修復的專項轉移支付，做到不僅在一般財力上向限制和禁止開發區傾斜，在財政支出結構上也要向環境保護和生態修復傾斜，切實履行公共財政的職責。

第四，實行獎補結合、財政政策與其他政策相結合。參照“三獎一補”轉移支付的做法，結合推進主體功能區的其他政策鼓勵方向，對符合主體功能區發展方向的做法予以獎勵。通過“以獎代補、獎補結合”的方式，調動各級政府的積極性，鼓勵他們采取符合主體功能區要求的政策措施，鼓勵省級政府設立本級限制和禁止開發區。①

第五，加快發展橫向轉移支付。應探索靈活的轉移支付方式，賦予不同地區同樣的開發權。重點開發區通過購買限制和禁止開發區的開發權來實現開發目標，同時實現重點開發區向限制和禁止開發區的橫向轉移支付。②與縱向財政轉移支付設計一樣，調整的依據與標準及其衡量指標仍然是生態補償橫向財政轉移支付制度設計的關鍵。在實際確定轉移支付的額度時，真正的機制是靠上下游政府在公認依據的基礎上協商確定。在支付方式上，與縱向轉移支付不同，不是直接轉移，而是先進入上一級政府的專項帳戶，并成立由上級政府和橫向轉移的兩地政府的代表共同組成的監督管理機構。被補償地（上游）對資金的使用，必須根據專門的生態環境保護規劃，以具體項目的方式申請，經共同監督管理機構批準后方可使用。如果轉移支付中包含了對發展的補償，申請項目可以包含發展及提高當地福利水平方面的用途。

第六，重點規范省以下財政轉移支付制度。可以結合“省直管縣”試點，試行針對國家級限制和禁止開發區的減少財政管理層級的做法，中央財政的轉移支付經省級財政直接撥付到作為限制和禁止開發區的縣級行政區，并嚴禁截流挪用。另外，省級政府也應根據自己的財力，對國家級和省級限制和禁止開發區域制定相應的財政轉移支付政策，并逐漸建立長效機制，切實保障政策的順利、有效執行。

第七，完善生態補償和財政轉移支付的技術標準。按照目前的研究，可以考慮在轉移支付改革中增加三個因子。①一是農村社會保障支出。通過在限制開發區和禁止開發區優先建立農村低保制度，對因生態功能保護所導致的人民收入水平下降給予一定的補償。二是生態功能區因子。把生態功能區的國土面積作為重要轉移支付的一個因素，既可以較好地體現生態補償的功能，又易于操作。由于不同功能區生產的生態服務不同，在初期，可以在國土面積這一因素上，以人口密度為標準（如5人/平方公里），確定適宜居住區和不適宜居住區。適宜居住區承擔的是經濟發展功能，它按照行政管理成本，確定相關的轉移支付系數；不適宜居住區承擔的是生態功能生產任務。該系數的確定既要考慮生態服務功能，又要考慮財政的承擔能力。三是現代化指數。現代化指數既反映一個地區經濟發達的水平，也一定程度上反映了其因生產生態服務而造成的“情節性產業結構”與“常規產業結構”的差距。因此，用這一指數來表示因保護生態環境造成產業發展機會成本的損失，具有較好的代表性。目前，中國科學院每年都對中國各省的現代化指數進行測算并公開發布。在此基礎上，考慮財政的承擔能力，確立一個合理的系數。具有較強的可操作性。對于因保護具體自然生態系統所帶來的生態服務功能的價值增加，或因破壞所造成的生態服務功能的價值損失，是確定生態補償的依據和標準，但很難運用于實踐。一個比較好的替代方法就是機會成本估算法，可以作為確定生態補償標準的政策依據。對于重要生態功能區和流域等生態保護活動產生外部經濟的補償類型，生態補償的依據應包括生態環境保護的額外成本和發展機會成本的損失。生態保護的額外成本可以參考區域平均發展水平、保護者的生活水平與受益者的生活水平差距等指標，這兩部分補償依據的具體標準數值，可以依據受益者的經濟承受能力和實際支付意愿、保護者的需求，通過協商確定。對于因礦產資源等開發而造成的外部經濟性的補償依據，可以是恢復和治理那些開發者無法治理和恢復的成本，或者是恢復和治理歷史上形成的大規模生態景觀破壞及其生態功能損失的成本，同時包括礦產資源開發對當地居民生活和發展造成的損失。在實施補償的同時，不免除開發者治理和恢復在開發活動范圍內（如礦區）正在造成的點源污染和點源生態破壞的責任。②

（四）建立和完善生態補償法律機制

第一，確立生態補償的憲法地位，主要是對生態環境的產權進行嚴格的界定。在憲法框架下，制定或完善我國的環境保護法，把自然資源有償使用的原則和生態效益補償制度的確立作為我國環境保護的基本原則和制度，且對原有法律法規中沒有涉及的領域（如運用市場機制解決環境問題等內容）加以補充；修改環境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性，尤其是生態補償要融入《環境影響評價法》中。同時，修改某些環境保護標準，在對生態服務功能的指標、監測手段、計量技術、補償標準等方面的研究取得進展，對生態服務功能損益的數量化標準較為統一后，修改環境保護標準中的某些環境質量標準，為生態補償的順利開展奠定堅實的技術基礎。

第二，建立多層次、跨區域的生態補償法律平衡機制。在國家尺度上，中央政府可以考慮向全社會征收生態稅，稅收資金可以在全國范圍內通盤考慮，適當傾斜，同時發行生態環境彩票，社會籌資，專項使用。在流域尺度上，建立流域間的利益補償機制。一是對于長江、黃河中上游地區在生態建設中付出的成本，由國家或者下游生態收益地區分擔一部分。二是經濟建設開發者和收益者必須對生態環境的損失作出經濟補償。在區域尺度上，生態補償的主體應包括國家、社會和區域自身。區域生態補償機制就是要將國家、社會和區域自身的生態補償義務固定化、制度化，使生態建設資金有一個確定和長期的來源。

第三，建立生態補償的科學規劃和部門協調機制。一是要制定區域之間生態補償的綜合性規劃，對區域生態補償的原則、目標、重點、階段性任務和保障措施進行全面系統的規劃，指導生態補償的總體實施。二是制定生態環境保護和建設、基礎設施和基本公共服務均等化、區域特色替代產業發展扶持等領域的專項規劃，具體明確這些領域補償的主體、對象、方式、手段、標準等內容，從而為合理使用資金和監管提供準確的依據。三是加強規劃體系之間的相互銜接，避免矛盾和沖突。同時，制定各項生態補償的詳細實施規劃，并使之與綜合性規劃、專項規劃之間有機銜接，明確規范政府部門之間的權力和責任，有效發揮規劃的引導性和約束性。①

第四，完善生態補償的財政法律制度。建立生態補償機制已經成為我國政府的既定方針。具體說來，我國政府可以從如下三個方面繼續發展與完善這種制度：一是完善立法，開征環境保護稅；二是強化環境稅收的法律管理，保證國家開征環境稅的收入得到專款專用；三是建立合理的財政法律預算體系。要盡快制定《政府財政轉移支付法》，盡快將區域財政轉移支付納入法制化軌道。

第五，建立和完善生態補償的法律監督運行機制。國家及地方政府要建立健全生態建設和保護補償資金的管理辦法和制度。各地區要結合實際情況，制定實施細則。同時要不斷完善有關生態補償制度的立法決策程序。我國可以在生態補償機制的有關立法決策程序中引入立法聽證制度。

第六，建立公正合理的績效評價、考核和獎懲法律機制。對于限制開發和禁止開發區域的發展，績效考核應更多地評價其生態保護和建設、基本公共服務、特色產業發展等方面的成效，建立相應的可行性指標體系，弱化對經濟總量、產業項目、招商引資、財政稅收等經濟指標的考核，逐步引導和建立適應兩類區域主體功能定位和發展要求的考評機制、指標體系和責任體系。②

責任編輯：胡穎峰