建立和完善鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的對策思考

[摘 要]保護好鄱陽湖生態經濟區的生態環境，是踐行科學發展觀的重要舉措，有利于探索出一條經濟與生態協調發展的新路子。鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的建立和完善是一項長期的系統工程，需要強化生態補償的監督與管理，科學、合理地確定生態補償標準，完善生態補償的政府財稅政策，健全對補償對象的經濟激勵與生態保護約束機制，構建多層次的生態補償分擔體系。

[關鍵詞]鄱陽湖生態經濟區；生態環境保護；生態補償

[中圖分類號]X321 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2012）05-0053-04

[作者簡介]涂曉玲（1964—），女，江西南昌人，東華理工大學經濟管理學院副教授，主要從事區域經濟研究。（江西撫州 344000）

[基金項目]江西社會科學規劃“十一五”項目“鄱陽湖生態經濟區生態補償機制構建研究”（10YJ30）的階段性成果。

Title： Thoughts of Countermeasures to Establish and Perfect Eco-compensation Mechanism in the Poyang Lake Eco-economic Zone

Author： Tu Xiaoling

Abstract： The protection of the eco-environment of the Poyang Lake Eco-economic Zone is an important measure to practice the scientific concept of development， which helps to explore a new path for coordinated development of economy and ecology. Its a long-term systematic engineering to establish and perfect mechanism for eco-compensation in the Poyang Lake Eco-economic Zone， which calls for reinforcement of eco-compensation supervision and management， scientific and rational establishment of eco-compensation standard， perfection of fiscal policies for eco-compensation， perfection of economic incentive for compensation object and eco-protection constraint mechanism， and the construction of multi-level eco-protection sharing system.

Key words： the Poyang Lake Eco-economic Zone； eco-environmental protection； eco-compensation

鄱陽湖生態經濟區是我國重要的生態功能保護區，是世界自然基金會劃定的全球重要生態區，承擔著調洪蓄水、調節氣候、降解污染等多種生態功能。保護好鄱陽湖生態經濟區的生態環境，是落實科學發展觀的必然要求。科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續。對生態環境進行保護就是按照科學發展觀的要求，解決鄱陽湖生態經濟區經濟社會發展和生態環境統籌兼顧的問題，實現經濟社會可持續發展；就是解決鄱陽湖生態經濟區人民群眾的生存與發展問題；就是要下決心把鄱陽湖的保護治理和開發建設推向新的階段，促進科學發展，造福子孫后代。①

一、鄱陽湖生態經濟區生態環境保護的現狀

近年來，鄱陽湖生態經濟區各級政府高度重視對生態環境的保護和建設，把生態環境保護和建設提到了前所未有的高度，采取了一系列的重要舉措，使生態環境保護取得了顯著的成績。2011年上半年，鄱陽湖生態經濟區化學需氧量減排完成國家下達任務的112%，二氧化硫減排完成國家下達任務的140%，恢復濕地植被1.5萬畝，建立珍稀瀕危生物物種資源保護區3個，獲批2個國家級水產種質資源保護區；空氣質量和水環境質量也得到了進一步的提高，2010年鄱陽湖水質基本穩定在Ⅲ類左右，“五河”省控斷面Ⅲ類以上水質比重為78%。其中，被國務院總理溫家寶稱為“山水武寧”的武寧縣境內地表水水質達到了國家二類標準，大氣環境質量達到了國家一級標準，森林覆蓋率達到了69%，生態環境全面提升。

在鄱陽湖生態經濟區生態補償方面，江西九江進行了可貴的探索。2012年3月，九江市發改委在向國家發改委報送的鄱陽湖濕地生態補償試點方案中提出：對濕地保護進行生態補償，標準為“國家級濕地90元/畝，省級80元/畝，一般濕地70元/畝”。目前，進入征求意見階段的《生態補償條例》，已把濕地首次被納入生態補償范圍，這將為鄱陽湖濕地生態補償提供法律保障。

在鄱陽湖生態經濟區生態環境保護方面，江西省財政年年安排并逐年增加轉移支付資金，以“加快濕地恢復、加強野生動植物保護”。目前“已完成濕地植被恢復1.5萬畝，建立10個國家級濕地公園，23個省級濕地公園；已建珍稀瀕危生物物種資源保護區3個，野生動物救護與繁育中心1個，候鳥監測站點150處；2010年獲批2個國家級水產種質資源保護區，并堅決打擊在鄱陽湖區非法采砂、定置網以及獵殺鳥類等行為”。②

鄱陽湖生態經濟區在探索生態補償、加快濕地恢復、加強野生動植物保護的同時，也在加快生態公益林建設。為此，江西連年增加生態補償金：“2008年，江西將國家重點公益林和省級公益林補償標準一并提高到8.5元/畝，2009年又提高到了10.5元/畝。2011年，江西生態公益林補償標準提高至每畝15元。”當前，江西省發改委正在調研由森林效益主要受益方分擔補償資金的補償途徑，建立由政府、社會等多種途徑籌集補償資金的森林生態效益補償機制，真正實現“誰開發誰保護、誰受益誰補償”。③

江西省財政廳廳長胡強在江西省十一屆人大常委會第二十七次會議上表示，將主要從造林綠化、生態公益林補償等六個方面加強鄱陽湖生態經濟區的財政補償。從2011年起，江西省財政設立省級自然保護區專項資金，重點用于支持基礎條件好、具有重要示范意義的生態保護區。

二、建立和完善鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的對策

鄱陽湖生態經濟區生態環境保護堅持“以科學發展觀為指導，堅持在保護中開發，在開發中保護，使保護和開發融為一體”，實現生態文明、經濟文明、社會文明協調發展，④使生態環境質量得到了明顯的提高，但與和諧社會和生態文明對生態環境建設的要求相比，仍然存在一些差距。為此，鄱陽湖生態經濟區可從以下幾方面采取對策，不斷加大生態建設和環境保護的力度。

（一）加快立法進程，為生態補償提供法律保障

生態補償立法的缺失是阻礙生態補償制度構建的重要原因之一。我國應盡快出臺生態環境基本法，建立權威、高效、規范的管理機制，促使生態補償工作走上規范化、制度化、科學化、法制化的軌道。通過相關法律法規對破壞環境的行為進行約束，對保護環境的行為進行鼓勵和支持。①

2010年4月，我國正式啟動《生態補償條例》起草工作。國家發展和改革委員會副主任杜鷹表示，制定《生態補償條例》是貫徹落實科學發展觀、加快推進生態文明建設的必然要求，是推進主體功能區、促進區域協調發展的制度保障，意義重大。我們將加強對重大問題的研究，包括生態補償的內涵和外延、補償標準、補償資金來源、相關利益主體間的權利義務關系、法律責任等，盡快形成總體思路和立法框架，爭取在2011年底前形成《條例》征求意見稿。②我們有理由相信，《生態補償條例》的出臺，必將有力地促進鄱陽湖生態經濟區生態環境的保護與建設。

（二）加強生態績效考核

進行生態績效考核是推進生態環境保護的重要手段。2011年10月《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》強調，地方各級人民政府要切實把環境保護放在全局工作的突出位置，列入重要的議事日程，明確目標任務，完善政策措施，組織實施國家重點環保工程。鄱陽湖生態經濟區各級政府需要把生態環境保護與建設列入領導干部考核的重要內容。

首先，實行生態環境保護領導負責制，強化生態績效考核。鄱陽湖生態經濟區可按照《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》，在鄱陽湖生態經濟區內逐步建立綠色國民經濟核算考評機制，提高生態指標考核權重系數，將綠色GDP納入鄱陽湖生態經濟區內設區的市、縣（市、區）各級人民政府績效考核，考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為負責人任職、獎懲的重要依據，實行環境保護一票否決制。堅持和完善各級地方政府環境目標責任制，逐級簽訂鄱陽湖生態經濟區生態環境保護與建設目標責任書，③對未完成目標任務考核的地方實施區域限批，并追究相關領導的責任。

其次，建立環境保護工作的職能部門考核機制。鄱陽湖生態經濟區各級政府應制定生態環境保護的具體目標，將生態環境保護成效、主要污染物減排、環境質量、環保投入和能力建設等作為重要的考核指標，下達給各地相關職能部門，并實行年度目標管理，定期（每月、每季度）進行考核，對考核結果進行公布；表彰和獎勵對生態環境保護作出貢獻的單位和個人，追究造成嚴重生態環境事故發生、阻擾生態環境執法工作人員的責任。

（三）征收生態環境稅以建立生態補償機制

依據“誰污染，誰納稅”的原則，鄱陽湖生態經濟區可規定：有污染排放行為或生產污染產品的企業和個人，要繳納生態環境保護稅，建立生態補償機制。

1.擴大征稅范圍，開征新的生態環境稅。目前，資源稅僅涉及原油、天然氣、黑色金屬礦等七種資源，課稅對象局限于礦產資源，對鄱陽湖流域具有重大生態經濟價值的水資源、生物資源、森林資源以及土地資源等沒有征稅。①目前，鄱陽湖生態經濟區征收的環境保護稅稅收收入遠遠滿足不了治理污染和保護環境的需要，這在一定程度上影響著鄱陽湖生態經濟區生態環境保護事業的發展。隨著經濟的不斷發展和人民群眾對生態環境的日益重視，鄱陽湖生態經濟區可考慮逐步開征新的生態環境稅，如水體污染稅、噪音稅、有害氣體排放稅、城鄉垃圾處置稅等，以激勵約束企業進行清潔生產，保護生態環境。

2.考慮生態環境破壞產生的外部性成本，提高資源稅的稅率。資源與環境經濟學認為，引起資源不合理的開發利用以及環境污染破壞的重要原因之一是外部性，因此，鄱陽湖生態經濟區在制訂資源稅的稅率時應充分考慮資源的不同開采條件及其對生態環境資所產生的外部性成本。政府應對產生負外部成本的生產企業進行處罰，以使外部性生產者的私人成本等于社會成本，達到增進整個社會福利水平的目的。鄱陽湖生態經濟區應按產生生態環境破壞的外部性成本大小來設置稅率，在征收資源稅時，可根據資源可否再生進行分類。對于不可再生資源可以采用倒累進的重量法征收，避免資源被浪費；對于再生性資源產品，可以根據每種資源的直接成本和補償再生的時間，從價法確定稅率。②

（四）設立生態補償專項資金，拓寬生態補償籌資渠道

鄱陽湖生態經濟區生態環境保護離不開生態補償機制的建立，但生態補償機制建設所需資金既要依靠政府，也要充分調動非政府組織和個人的積極性，還可爭取國際社會的援助。

1.設立生態補償專項資金。為解決鄱陽湖生態經濟區產業布局作出調整后的利益平衡，妥善處理經濟發展與生態環境保護之間的矛盾，建立健全鄱陽湖生態經濟區生態補償機制，鄱陽湖生態經濟區要按照《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例（草案）》的規定，“設立生態補償專項資金，因鄱陽湖生態經濟區內國家級濕地自然保護區濕地保護的需要，使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當給予補償。此外，湖區專業漁民因禁漁期造成生活困難的，也應當給予必要的生活補助”。

2.拓寬生態補償籌資渠道。鄱陽湖生態經濟區一方面可以通過發行地方政府債券、生態建設債券等途徑拓寬生態補償籌資渠道，另一方面可以積極吸收社會捐贈資金，鼓勵非政府組織和個人捐贈資金以支持鄱陽湖流域的生態環境保護。同時，還要開展國際交流與合作，積極爭取生態補償的國際援助，如世界銀行等國外機構和TNC、WWF等國外非政府組織提供的濕地基金。

三、結束語

鄱陽湖生態經濟區生態補償機制的建立和完善是一項長期的系統工程，需要解決眾多復雜的問題，涉及生態保護體系、機制和建設資金籌措及使用等各個方面。當前，鄱陽湖生態經濟區經濟發展水平還不高，生態補償機制還不夠健全，補償依據、補償標準、補償對象等缺乏具體的規定和操作性強的措施，需要強化生態補償的監督與管理，科學、合理地確定生態補償標準，完善生態補償的政府財稅政策，健全對補償對象的經濟激勵與生態保護約束機制，構建多層次的生態補償分擔體系。

責任編輯：胡穎峰