政協(xié)工作規(guī)避制度性風險的策略思考

孫碧平

摘要：信息不對稱可導致制度設(shè)計缺陷，制度缺陷產(chǎn)生社會風險。政協(xié)委員聯(lián)系群眾是避免信息不對稱的有益嘗試。深化委員聯(lián)系群眾工作，探索建立信息對稱長效機制，要加強政務(wù)信息公開行為監(jiān)督、健全暢通的信息銜接機制和建立完善的信息獲取制度，避免制度設(shè)計缺陷，規(guī)避制度性風險，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政協(xié)工作；制度性風險；信息不對稱；策略

中圖分類號：D627文獻標識馬：A 文章編號：1008-6269(2012)04-0036-03

20世紀80年代德國烏爾里希·貝克、吉登斯等為代表的社會學家提出的“風險社會”理論認為，制度性風險的產(chǎn)生主要源于制度設(shè)計缺陷，缺陷的產(chǎn)生源于制度設(shè)計時的信息不對稱。密切聯(lián)系群眾是人民政協(xié)工作的重要內(nèi)容?！拔瘑T聯(lián)系群眾”是發(fā)揮委員主體作用的生動實踐，也是規(guī)避信息不對稱的有益嘗試。在此，我們試用經(jīng)濟學中的信息不對稱理論來探討人民政協(xié)工作如何深化“委員聯(lián)系群眾”實踐活動，探索建立信息對稱長效機制，避免制度設(shè)計缺陷，推進經(jīng)濟社會科學發(fā)展。

一、加強信息公開行為的監(jiān)督

政務(wù)信息公開不僅提高政府工作透明度，推進社會主義政治文明，而且對避免制度性缺陷具有重要的作用。國務(wù)院總理溫家寶大力倡導“創(chuàng)造條件讓人民批評政府、監(jiān)督政府，同時充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用，讓權(quán)力在陽光下運行”。這包含了政務(wù)信息公開的思想。我國的信息公開制度缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范，且沒有一個相應(yīng)的歸口管理部門。目前推行的各種形式的公開只對一些特定的政務(wù)信息進行了規(guī)定，且往往處于分散的、各自為政的狀態(tài)，缺乏全盤規(guī)劃和部署。如《檔案法》所規(guī)定的“檔案”涉及到政府信息的檔案管理不能公開，《保守國家秘密法》所規(guī)定的“國家秘密”涉及到對政府信息的定密、保密與解密，而《反不正當競爭法》涉及對商業(yè)秘密的保護，《統(tǒng)計法》則涉及到政府統(tǒng)計資料的管理和公布問題。這導致了政務(wù)信息公開與否均“有法可依”，處于兩難，信息公開不具備操作性。

我國信息公開渠道有兩種，一是權(quán)利主體通過新聞媒體、行政機關(guān)的公報、匯編、國家機關(guān)主動告知等方式，被動地獲知行政機關(guān)信息；另一種是權(quán)利主體通過自己的主動申請行為獲知行政機關(guān)的信息。從行政機關(guān)的角度，對于前一種方式可以稱為主動公開，但這并不意味著信息公開是行政機關(guān)的義務(wù)。在實踐上，政府披露信息手段主要靠行政管理機關(guān)發(fā)布的“通知”、“指示”、“文件”、“暫行規(guī)定”等臨時性行政命令。對于后一種公開稱為被動公開或者是依申請公開。雖然我國現(xiàn)行制度對權(quán)利主體被動獲取信息權(quán)利有了一定規(guī)定，但形式單一。政府主動通過公報、新聞媒體、發(fā)布會、布告等方式的信息公開，但不系統(tǒng)、不全面。在公開的手段上，大多局限于通過印制小冊子、上墻公開、工作流程表等傳統(tǒng)方式公開。公開范圍多局限于信息公開主體的組織內(nèi)部，公眾如果需要獲得信息，往往需要前往義務(wù)主體內(nèi)部獲得信息。對于依申請公開更是沒有可行的操作程序。信息披露的方式也不規(guī)范，公開的內(nèi)容范圍、詳細程度、時間及更新速度等方面都沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定。既便進行信息公開，更多地是對公開信息進行“凈化”截留信息，從而增加了大眾獲取信息的成本，客觀上造成信息的嚴重不對稱。

“創(chuàng)造條件”讓人民監(jiān)督政府，就是要為人民“創(chuàng)造”獲取信息的條件，使人民能“有的放失”地獲取信息、監(jiān)督政府，從而讓執(zhí)政者設(shè)計符合廣大人民群眾利益的制度。當前，人民政協(xié)要加強對政務(wù)信息公開行為的監(jiān)督，避免政府與群眾之間源頭信息的不對稱。一是加強對信息公開制度制定完善情況的監(jiān)督。要建設(shè)更加透明的政府，必須完善現(xiàn)行政務(wù)信息公開的法律法規(guī)及相關(guān)制度。從立法技術(shù)上看，《政府信息公開條例》對不公開信息的界定、主動公開與依申請公開的關(guān)系、依申請公開的資格與程序等都有不盡完善之處，與人民群眾的需求距離甚遠。這也成為各級政府部門誤讀甚至錯誤適用相關(guān)保密規(guī)定的根源。為此，人民政協(xié)要適時監(jiān)督，促使政務(wù)信息公開制度的不斷完善，確保信息公開、暢通。二是加強現(xiàn)行《政府信息公開條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督。雖然《政府信息公開條例》只是中國構(gòu)建政府信息公開制度的過渡性規(guī)定，僅僅是國務(wù)院行政法規(guī)，其法律位階低于《保密法》，但目前仍需對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督，特別是對主動公開和依申請公開情況的及時性、準確性進行監(jiān)督。三是加強地方政府信息公開情況督查。政府信息公開做得好與否，既有賴于政府機構(gòu)及其公務(wù)人員的自覺，更取決于廣大公眾的積極參與。當前，各級政府尤其是地方政府，應(yīng)該加大對政府門戶網(wǎng)站的投入，確保有充足的人員和設(shè)備，處理政務(wù)信息公開事務(wù)，還應(yīng)定期自查，整合各類政府信息并予以公開。為此，人民政協(xié)要加強政務(wù)信息公開行為監(jiān)督，確保公民、社會組織獲取系統(tǒng)的、準確的信息，避免源頭信息不對稱的產(chǎn)生。

二、健全暢通的信息銜接機制

信息銜接機制，一方面是指人民政協(xié)通過工作從人民群眾中獲取的信息如何進入黨委、政府決策層的機制；另一方面是指黨委和政府的方針政策等制度性信息如何傳遞到人民群眾中去的機制。人民政協(xié)是協(xié)商機關(guān)，組織開展調(diào)研多、活動多、會議多，涉及面廣，獲取的信息量大。信息是一種資源，資源在流動中才能產(chǎn)生價值。為此，人民政協(xié)務(wù)必建立暢通的信息銜接機制，發(fā)揮人民政協(xié)的宣傳引導作用和聯(lián)系溝通作用，從而達到信息流向暢通，促進信息在傳遞中產(chǎn)生良性互動。

在黨委和政府制定的方針政策等制度性信息傳遞方面，人民政協(xié)要發(fā)揮宣傳引導作用。人民政協(xié)匯聚了社會各方面、各階層的優(yōu)秀代表人物，其委員聯(lián)系廣泛、朋友眾多，有廣泛的人脈優(yōu)勢，其身份有較強的影響力和號召力，便于對黨委和政府的制度性信息進行宣傳引導，是密切干群關(guān)系、黨群關(guān)系，傳遞黨委和政府聲音的重要力量。黨和國家的路線、方針和政策要在實踐中得到貫徹執(zhí)行，取決于廣大人民群眾確信黨和國家的路線、方針和政策的正確性，取決于廣大人民群眾對黨和國家的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行的積極性。黨和國家的路線、方針和政策雖然是國家意志的表現(xiàn)，對公民具有約束力，但不可能完全靠強制手段來推行，要靠億萬人民群眾的自覺擁護，自覺行動來實現(xiàn)。人民群眾的自覺行動，需要通過對黨和國家的路線、方針和政策的宣傳、解釋，達到教育群眾、啟發(fā)群眾、引導群眾、發(fā)動群眾之目的，使人民群眾正確認識形勢，達成共識，形成貫徹執(zhí)行黨和國家的路線、方針和政策的自覺和合力。這要求政協(xié)委員對國家方針政策所傳導出的信息進行宣傳引導，并在宣傳引導中獲取正確信息以校正方針政策的誤解，達到規(guī)避制度性風險的目的。

另外，人民政協(xié)委員要發(fā)揮聯(lián)系溝通作用。在現(xiàn)代社會中，個人的訴求力量十分有限，群眾的利益訴求更多的是通過某種組織或利益群體來表達。人民政協(xié)是群眾利益訴求表達的重要社會平臺，起著聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用，成為黨委政府及時掌握民情、體察民意、傾聽民聲，緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的重要通道。事實上，政協(xié)委員從人民群眾中獲取的信息多數(shù)是人民群眾的利益訴求，包括物質(zhì)利益訴求、政治訴求和權(quán)利訴求，是對國家制度性信息的反饋。為此，建立暢通的信息報送機制，確保委員從群眾中獲取的信息能全面、準確、客觀、及時地流轉(zhuǎn)到黨委和政府決策層，確保制度設(shè)計科學、合理具有重要作用。為此，人民政協(xié)工作要明確信息報送重點，把獲取的信息與領(lǐng)導關(guān)注的、正在思考的、有待了解的問題結(jié)合起來，有選擇地采編、報送能帶動全局、適用對路的信息。人民政協(xié)工作要明確報送信息價值點，對政協(xié)委員收集反映的基層信息要認真研究、反復提煉，把挖掘特色信息、提煉典型作為提升信息價值的重要舉措，努力把工作從傳送信息的“中轉(zhuǎn)站”轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、提煉信息的“加工廠”，真實反映廣大人民群眾的意愿。只有這樣不斷增強主動服務(wù)和超前服務(wù)意識，積極開展政務(wù)信息收集、調(diào)研、反饋和報送工作，才能為黨委和政府及時了解情況、科學決策提供信息服務(wù)，才能避免制度設(shè)計缺陷而產(chǎn)生社會風險。

三、建立完善的信息獲取制度

從時段上看，規(guī)避制度性風險的方式可以是事后補救與事前控制兩種。事后補救，一方面由于放任制度風險的發(fā)生，以至犧牲制度效率，影響經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步；另一方面由于需要創(chuàng)設(shè)新制度補救，但新制度有可能帶來新的風險，由此可能陷入循環(huán)創(chuàng)設(shè)制度的怪圈。事前控制是我們規(guī)避制度風險的最佳選擇。如前所述，制度性風險主要源于信息不對稱造成的制度設(shè)計缺陷，換言之，制度設(shè)計務(wù)必有足量的信息作保障，這要求建立完善的信息獲取制度。

制度性風險的實質(zhì)是制度在實施過程中與現(xiàn)實“不適應(yīng)”、“不協(xié)調(diào)”，由此產(chǎn)生制度實踐結(jié)果與制度預(yù)期目標的不一致。然而，制度理性又要求制度設(shè)計的協(xié)調(diào)性和一致性，這需要我們更加關(guān)注日常社會生活領(lǐng)域、客觀的社會信息源。社會現(xiàn)實生活是人際交往過程，只有進入日常生活世界，用符合社會生活本性的常人思維方式，深入人際關(guān)系才能對社會生活有明確的認識。只有這樣才能使制度設(shè)計者能夠立足感性世界進行以感覺、知覺和表象為基本形式的感性認識活動，避免脫離群眾式地感性認知。具體到制度建設(shè)中，就是要求制度設(shè)計者既要了解社會日常生活，以“常人”的方式體味制度的方方面面，又要注意廣大基層群眾對理性化和制度化的評價與認同。因為廣大基層群眾的思想意識一般處于感性層面，原則和邏輯性的理性設(shè)計和制度安排只有同他們的感性意識連接起來，才能被認知和理解。事實上，專業(yè)化的科層制政府管理使制度制定信息源缺乏，特別是由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，在危機信息的收集方面形成了報喜不報憂的現(xiàn)象，一些官員出于多方面考慮，往往對一些危機信息采取壓制、隱瞞等做法，造成“信息不對稱”，影響黨委和政府的制度設(shè)計。

人民政協(xié)的職責包括為黨委和政府制定的各種制度設(shè)計提供信息輔助，以達成制度設(shè)計的合理性。人民政協(xié)具有獲取信息、反饋信息的絕對優(yōu)勢，體察民情、反映民意、上通下達、言路暢通的政治地位，調(diào)動各方積極性、整合各階層利益的資源優(yōu)勢，順應(yīng)民心、集中民智、反映多數(shù)人共同愿望的社會條件。政協(xié)委員多數(shù)不在實職領(lǐng)導崗位上，位置較為超脫，可以比較客觀地對國家和社會生活中的重點、難點、熱點問題提出意見和建議，能對宏觀的、重大的、深層次的問題通過調(diào)查、視察，提出自己的真知灼見等。政協(xié)委員不僅要明確其獲取信息的優(yōu)勢，還要深刻認識到深入調(diào)研是建言獻策的根基。沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)、建言權(quán)。必須主動深入基層、深入實際、深入群眾，察實情、聽實話，獲信息，通過廣集民智增強制度的可操作性?！拔瘑T聯(lián)系群眾”實踐活動是建立信息獲取制度的重要探索，旨在通過聯(lián)系群眾獲取信息，并使大量信息反饋能為黨委和政府作制度設(shè)計時避免缺陷，維護社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。我們要充分利用人民政協(xié)的組織性、維權(quán)性等作用，在“委員聯(lián)系群眾”中想群眾之所想、急群眾之所急，在視察、座淡、走訪等工作中，聽民聲、察民情、體民愿，主動收集人民群眾所思、所想、所盼、所缺等信息。我們更要全面梳理“委員聯(lián)系群眾”實踐意義和理論價值，完善“委員聯(lián)系群眾”的相關(guān)規(guī)章，明確政協(xié)委員聯(lián)系群眾的目的、意義、內(nèi)容、數(shù)量、方式，建立長效機制，為黨和政府提供“第一手信息”，提高決策質(zhì)量和科學化水平，降低政治成本和社會風險，努力規(guī)避“信息不對稱”造成的制度性風險。

責任編輯：汪守軍