公共預算博弈：零和游戲還是正向激勵

馬蔡琛　馮振

公共預算過程實際上是一個博弈的過程，在不同預算治理結構中，博弈結果往往有很大的不同。通過提升預算透明度，建立有效的績效評價體系，引入適當的激勵機制，在資金需求者之間引入內部市場競爭等措施，可以改變預算博弈的均衡結果，提高預算資金的使用效率。

經濟活動中的許多角落都充斥著博弈的過程，預算活動作為政府調節社會經濟與公共資源配置手段的同時，也體現為預算各參與主體的互動博弈過程。按照“涉及所有人的問題應該由所有人來批準”的標準加以衡量，中國公共預算管理距離實現“依法管好百姓錢”的目標仍舊存在著一定的差距。由于中國正處于社會經濟轉型時期，在制度變遷的進程中，各種制度缺失以及制度移植的環境差異，導致公共預算管理距離取得更大的成功，仍舊面臨著某些需要跨越的重要“關卡”。若要盡可能體現公共預算管理中的“公共性”，中國公共預算管理需要構建公共預算利益相關主體共同治理的管理模式。

公共預算中的博弈：參與主體的行為特征

預算作為處理公共資源配置的再分配范疇，預算的總體規模和具體分配，體現出一種利益交換的交易傾向。其主要利益相關主體包括預算資金供給者（政府財政預算部門）、預算資金需求者（使用預算資金的各政府部門）以及立法監督機構。基于經濟學分析的基本研究假設，預算參與各方都是具有利己動機的“經濟人”，以追求自身效益最大化為起點。由于在公共預算的過程中所處的地位各異，博弈各方具有不同的目標函數及行為特征。

預算資金供給者的行為特征。典型意義上的預算資金供給方是政府預算部門。盡管在理論上，政府預算部門將會關注公共資源的配置是否合理、關注公眾的利益能否得到保障，但應該承認，政府官員也有自身的利益動機，具有以掌握的公共權力換取自身利益的內在沖動。另外，政府預算部門作為供給方，也是聯系其他參與主體的中間橋梁，其在與監督機構及資金需求方的關系上，具有相對典型的雙重委托—代理關系。預算部門對財政資金的運用效果向立法機構負責，在二者的關系上，立法監督機構是委托方，預算部門是代理方；就預算部門與資金需求者的關系而言，前者將資金的使用權利委托給后者具體執行。因此，預算部門是委托方，資金的需求方是代理人。相較于委托方，代理人具有比較信息優勢。

預算資金需求者的行為特征。雖然資金使用者之間的組織結構存在較大差異，但作為統一的預算資金需求方，其共同目標都是通過各種方式（或提供公共產品或服務作為交換，或采取尋租手段）來獲取盡可能多的預算資金。同時，公共產品所具有的非競爭性和非排他性的特征，使得資金需求方的成本—收益比較，具有一定的模糊性，加之需求方的集團個人利益與公共利益混合交錯，預算資金使用績效考評較為困難。

立法監督機構的行為特征。立法監督機構作為預算博弈的第三個參與方，其主要職責是監督預算資金供給者的資金配給是否合理、合法、合規，在資金配置過程中是否存在徇私舞弊現象，其目標是實現資源的有效配置和社會福利的最大化，但在運行過程中也存在監督的成本。監督收益具有明顯的外部性特征，監督機構無法直接從監督行為中獲益，這種收益與成本的非對稱性，很可能弱化其監督動機與實際監督效果。

預算對決中的博弈：博弈過程的互動結構

現實中的公共預算過程體現為多數人的長遠利益與少數人的既得利益之間的博弈。預算過程是一個各主體共同參與的博弈，但為了更清晰地剖析這一過程，筆者將分別考察每兩個參與方之間的博弈，分析預算博弈中的每一個子博弈。同時也將表明，在預算制度透明、績效指標完備情況下的博弈結果，比預算制度不完善、監督弱化時的均衡更有效率。

立法監督機構與資金供給者之間的博弈。在這一博弈中，監督機構可以對預算部門的行為進行監督或者不進行監督，而資金供給者則可選擇玩忽職守、接受尋租，或者遵守法紀、秉公辦理。當監督機構選擇“監督”時，得到的收益是資源的節約，成本是付出的監督成本，由于收益的外部性，對于監督部門來說凈收益可能為負。在“不監督”成為選擇時，監督機構的凈收益為零。

為了直觀地顯示這一博弈過程，我們借助顯示博弈方在不同策略組合下收益情況的支付矩陣（payoff matrix）來表達，見圖1。圖1的左方是政府預算部門，也就是資金供給者，他的可選策略是“接受尋租”和“拒絕尋租”；圖1上方是監督機構，他的可選策略包括“監督”和“不監督”。圖中的每一個方框代表博弈各方均做出選擇后得到的相應收益，左下方的是預算部門的收益，右上方的是監督機構的收益。假設當預算部門選擇“接受尋租”，監督機構選擇“監督”時，就如同左上方的方框所顯示的結果，預算部門得到收益-6，監督機構得到-2。在這里先對表中的數字做一個解釋：正數代表收益，負數代表成本或者支出，這些數字并沒有具體的含義，比如“-2”可以代表支出的貨幣、花費的時間，也可以代表其他含義。監督機構進行監督，需付出2個單位的成本，不監督則沒有任何成本。政府預算部門接受尋租則可以獲得相應收益，設其為3，如被查處則沒收非法所得并加以罰款，則預算部門的收益是-6。假設如果政府預算部門不接受尋租，資源的配置將會更加合理，監督機構將獲得收益1，由于政府預算部門也是關注公眾利益的，其也獲得相應收益1。

圖1 監督機構與預算部門的收益矩陣

在預算不夠透明、績效指標欠缺的情況下，監督的成本往往會很高，從圖中可以看出，此時，“不監督”是監督機構的合理選擇。反觀政府預算部門，其作為資金的供給者在關注公眾利益的同時也更加關注自身利益，預算部門了解監督機構的行為模式，預測到“不監督”情況的出現，根據其自身的收益情況，接受尋租是“理所當然”的。即使政府預算部門不能完全掌握監督部門的行為，也可以知道在監督成本如此之高的情況下，監督方不太可能會對自身的行為進行監督，加之接受尋租的誘惑如此之大，“接受尋租”仍會被選擇。因此，理論上的分析能夠預測，在預算制度不完善的情況下，“不監督”和“接受尋租”是近乎唯一的納什均衡。雖然從博弈雙方的角度看，這一博弈呈現“正和”的結果（供給者獲得了尋租的收益），但對整個社會來說卻是不具有效率的。

在預算透明度高、績效指標完備的情況下，監督機構的監督成本，以及政府預算部門的評價成本都會降低。隨著監督成本的降低，監督部門采取“監督”策略的概率就會提高。然而，如果尋租的誘惑足夠大，供給方仍有可能“鋌而走險”接受尋租。在這種情況下，將適當的獎懲機制引入博弈過程，當預算部門被查出存在舞弊行為時，將受到嚴厲的懲罰，則會降低其接受尋租的可能性，預算部門合理的配置公共資金有利于社會大眾，這樣，博弈過程就會被引導向有利于社會公共利益的結果發展。

預算資金供給者與需求者之間的博弈。資金供給者與需求者之間的博弈，是一個動態的序貫博弈，需求者行動在前，供給者選擇在后。就公共預算決策過程而言，序貫博弈作為一種博弈結構，是指預算資金需求者先行行動，向預算資金供給者上報績效水平，作為資金供給者的政府財政預算部門再根據其績效水平，決定是批準還是拒絕該預算項目。在這一博弈中，需求方的策略是“實報績效”、“虛報績效”與“尋租”、“不尋租”中兩個的組合，而供給方則可在“認真審核”、“疏忽大意”與“接受尋租”、“拒絕尋租”中選擇。圖2以博弈樹的形式對這一過程進行簡單說明。為便于分析，假設當需求方實報績效時不進行尋租，供給方可能認真審核予以批準或疏忽大意任其通過；當需求方虛報績效時會同時進行尋租，供給方會選擇拒絕尋租、拒絕撥付資金，或者接受尋租、同意需求方的要求。進一步假設，當需求方進行尋租時，無論供給方是否接受，尋租成本都無法收回。圓括號內的數值代表在績效指標完備、審核成本降低的情況下政府預算部門的收益，方括號內的數值表示資金供給者有違規行為被查處并懲罰時的收益（對疏忽大意的懲罰遠小于接受尋租而舞弊的額度）。

圖2 資金需求者與供給者之間的博弈

考慮“預算制度不透明、績效指標缺乏”與“預算制度透明、績效指標完備”兩種情況，在前一種情況下，預算部門審核評價資金需求者資金使用績效的成本較高，資金供給者可能不會進行審核（至少不會認真審核）。同時，預算制度的不完善，使得監督部門難于對預算部門接受尋租的行為進行有效的監督，供給方愿意接受尋租的傾向，也使得需求方偏好進行尋租。供求雙方共同作用的結果將使均衡出現在雙方收益為（2，2）的最下方的情況，是一種博弈雙方得益，社會福利受到損失的無效率均衡。在后一種情況（下轉256頁）（ 上接19頁）下，政府預算部門具有較為完備的績效評價指標體系，審核成本降低，同時，監督機構的監督力度加大也提高了預算部門接受尋租的成本。這也同樣會提高需求方尋租的成本，當尋租變得不再有利可圖時，需求方也就不愿再進行尋租，博弈的均衡將會是：資金使用者實報績效、預算部門認真審核，這是大多數人希望的結果。

預算資金需求者之間的博弈。第三類博弈是在預算資金需求者之間進行的。首先分析提供不同公共產品的資金需求者之間的博弈。根據漸進主義的預算原理，預算資金需求方的努力重點是獲得盡可能多的預算增量配置，而將基數部分的獲取視為理所當然。在預算規模既定的情況下，各資金需求方之間的利益是彼此對立的，而財政資金也不是在各個需求方之間平均分配的，總有相對處于劣勢的一方。劣勢方不僅拿不到更多的預算增量，很可能連原本的預算基數也會因其他資金需求者的競爭而受到損失。為避免這種情況，他們會更加努力地競爭預算資金。劣勢方的“努力”使得原本不必付出相應代價的優勢方，也要付出相對的努力程度來維護自身利益。這一過程，體現在圖3中。對于劣勢方來說，競爭是一個占優策略（占優策略是無論另一方選擇何種戰略，己方的這一策略都是最優的。當優勢方選擇“競爭”時，劣勢方選擇“競爭”的收益是2而不是1，當優勢方選擇“不競爭”時，劣勢方選擇“競爭”也能獲得更高的收益4）。當劣勢方選擇競爭時，優勢方只能選擇競爭，因為競爭可以得到收益6，而不競爭只能得到4。顯然這是一個“負和”博弈過程，如果雙方都不競爭，則都可以得到更多的收益，大量的資源在競爭過程中被無意義的浪費了。接著討論提供相同公共產品的資金需求者之間的博弈。由于提供的是同一種產品，競爭者之間的成本—收益比較更加直觀，可以相對容易地分辨出哪方更加具有效率。資金需求方為獲得更多預算資金的競爭，將主要體現為改進生產與降低成本，與此同時，預算資金的使用效率也會得到相應提高。

圖3 提供不同公共產品的預算資金“優勢方”與“劣勢方”的博弈

單純考察以上三個博弈過程，均衡的結果也許呈現“零和”、“正和”、“負和”中的一種，但分別考察只是為了更加清晰地展現預算博弈過程。現實中的預算博弈，需要將上述過程綜合考慮，并將社會公眾納入博弈格局之中。基本結論是：凡是有利于社會公眾的博弈均衡才可能是有效率的，任何有損公眾利益的結果都不可能是一個“正和博弈”。

構建預算博弈中的正向激勵機制

提升預算透明度，建立有效的績效評價體系。是否具備完善的預算制度和績效指標體系，對于博弈結果具有決定性的影響。完善的預算制度，透明的預算程序，可以降低監督機構對政府預算部門的監督成本，從而能夠對預算部門實行更為有效的監督；完備的績效指標評價體系，則能幫助預算部門以較低成本對預算資金的使用績效進行審核，防止資金使用者出于利益動機虛報績效造成的資源浪費。預算制度的完善和透明度的提高，以及績效評價體系的建立，都提高了信息的可獲得性，降低了委托方與代理方之間因信息不對稱而引發道德風險的可能，有利于社會資源的合理有效配置。

引入適當的激勵機制的同時，加大相應的懲戒力度。在預算監督方與資金供給方的互動博弈中，供給方受個人利益驅使，即使在明知監督方會對其行為進行監督的情況下，仍可能接受需求方的尋租而徇私舞弊。此時，如果結合經濟和行政上的獎懲措施，對預算部門的徇私行為給予嚴懲，而對其拒絕尋租、秉公行事的行為加以褒獎（比如獎金、表彰或者職位的晉升），則即使不進行監督，預算部門也可能會理性地做出有利于社會公眾的選擇。另一方面，在資金供給者與需求者的博弈中，也可引入激勵機制。例如，對于將資源浪費于尋租活動中的資金使用者，資金供給者將減少其在下一預算年度可獲得的預算資金增量，而對致力于提高產出效率的資金需求者加以獎勵，將可能杜絕或減少尋租行為的發生。也就是說，經濟上的物質利益引導，而不是法律或行政命令的強制，能夠使參與人循著效益最大化的路徑實現機制設計者的目標。

嘗試推進公共服務“外包”，在資金需求者之間引入內部市場競爭。在分析預算資金需求者之間的博弈時曾言及，提供相同公共產品的資金需求者之間的競爭會提高預算資金的使用效率。而在現實中，預算資金的使用者大多是某些具有壟斷地位的公共部門，即使政府預算部門察覺公共資金的使用效率低下，由于缺少可替代的公共服務生產者，很難減少預算資金的撥付。經濟學的基本原理告訴我們，市場中的競爭性企業越多，市場的運作就越有效率。因此，推行公共服務外包等競爭性預算資源配置方式，在預算資金使用者之間引入競爭機制，將會逐步改變預算資金供求雙邊壟斷的博弈結構，促使資金需求方關注公共產品的產出效率，減少公共資源尋租過程的浪費行為，逐步優化政府預算的治理結構。

（作者分別為南開大學教授，南開大學博士研究生；本文系國家社會科學基金項目“我國預算制度的演化與改進研究：基于行為經濟學視角的考察”的階段性成果，項目編號：12BJY134）