淺析行政執法實踐中的問題與對策

王軍

【摘要】目前我國的行政執法與過去相比已經有了非常大的進步，但不可否認的是我國目前的行政執法仍然存在不能適應客觀變化的問題，因此，應轉變傳統行政管理理念，建設服務型政府；彌補立法真空地帶，完善行政立法；健全行政執法問責制度，改善行政體制；加強執法監督建設，防止權力濫用。

【關鍵詞】社會主義法治理念 依法行政 行政執法

自20世紀80年代起，行政執法在公共行政領域普遍開展，“管理就是服務、管理就是執法”的說法也越來越流行，隨著近幾十年我國行政法制的建設，政府管理的法律途徑已經成為現實，行政執法已成為政府管理最具生命力的表現形式之一。

狹義的行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。本文所提及的行政執法即是狹義的行政執法。行政執法是依法行政的基本環節，在整個法治行政建設中有著非常重要的地位。行政執法合法有效的運行，不僅可以提高行政管理的效率、保障公民的合法權益、維護法治社會的建設，更對推進依法行政進程、推動法治政府建設起到了非常重要的作用。行政執法的過程是國家公權力與公民權利的直接“碰撞”，它要求國家行政機關及其工作人員必須依照法律、法規的規定，公正、合理地行使行政權力、管理社會公共事務，用法律法規規范行政權力的行使。

我國行政執法實踐的現狀與問題

與許多歐美發達國家走社會演進型的法治化道路不同，受傳統文化、經濟和社會發展水平等諸多因素的影響和制約，我國實現依法行政基本采用的是“政府推進型”模式，這使得我國行政執法的整體狀況可以概括為五個并存：成績與問題并存，有條件與困難并存，緊迫性與長期性并存，動力和阻力并存，將法治作為價值目標與將法治作為實用工具并存。值得肯定的是我國的行政執法水平有了非常大的提高，但不可否認，目前我國行政執法的狀況總體上還不容樂觀，仍然存在一定的問題，具體表現在以下幾個方面：

行政執法依據不健全。目前，我國行政執法的某些依據確實存在著一定的缺陷，這些缺陷具體表現在：第一，行政執法依據存在一定的滯后性，執法體系中尚存在一定的“真空領域”，這些體系中的空白領域極易導致行政執法“無法可依”；第二，行政執法依據缺乏實際操作性。目前我國行政執法的相關法律法規對法律責任的規定過于籠統，法律條文對法律責任無法準確認定，對于實際的行政執法活動指導作用不大、可操作性不強。第三，行政執法依據相互間存在法條競合，甚至出現法條間的沖突，使執法機關及其人員在行政執法活動中不能確定執行依據，從而影響執法活動后果，阻礙公正處理。第四，重實體不重程序。在行政執法過程中對執法程序的重視程度遠遠不夠，在“重實體輕程序”的觀念影響下，執法程序并未在我國的行政執法領域中得到重視，這也就使得在行政執法過程中程序違法等現象屢禁不止。

行政執法體制不完善。我國現行的行政執法體制雖然已經有了很大的進步，但仍然存在行政執法權分散，行政執法機構的設置繁復冗雜等問題。目前，我國很多行政單位都享有行政執法權，且平行的各執法機關間欠缺一定的溝通、協調，難免導致行政執法職責不清，以至于出現了“政出多門”、“交叉執法”等現象，不僅導致執法擾民，更易滋生腐敗。與此同時，從縱向職權劃分上，由于我國的行政執法機關隸屬關系劃分不清，在處理同一事項時經常出現行政管理系統內的多級行政機關對本事項都享有執法權，極易出現執法混亂的問題。這些由于行政執法體制不完善帶來的各種執法不力的問題嚴重損害了執法機關的執法權威與效能，阻礙行政執法的正常進行。

行政執法監督機制不健全。目前，我國對于行政執法的監督主要有人大監督、司法監督、行政內部監督等。監督制度的不健全使得人大的執法監督職能根本不能落到實處；同時，一些地方法院在多方面受制于地方，在行使司法監督權時多受掣肘，使本該公正的審判活動也有了地方保護主義的色彩，弱化了司法監督的作用；除獨立的行政監督組織外，實際執法中對于某些具體行政執法行為通常都是由各行政執法系統內部負責監督，這種內部監督導致執法權與監督權沒能做到完全分離，這就很難達到設立監督機制的初衷。所以說，雖然我國現行的監督部門眾多，但由于各行政機關主要掌握著人、財、物等行政大權，監督機關常受制于行政機關，缺乏一定的獨立性，這嚴重影響監督權的有效發揮。

完善行政執法的建議

行政執法是依法行政的有效環節之一，依法行政的內容就是對行政執法的要求，依法行政是指行政機關要依據相關法律、法規取得、行使行政權力，即“有法可依”地取得權力，并對行政行為產生的后果承擔相應的責任。依法行政主要包括行政主體合法、行政權的取得合法以及行政權的行使合法。行政主體合法是指行政主體要具備相應的資格和條件，而且必須要依據相關的法律設立；行政權的取得合法以及行政權的行使合法應包括：行政權必須基于法律而產生，即行政權的取得必須“有法可依”，行政權的行使必須符合法律法規的規定。行使行政權必須承擔相應的責任，權責統一。

轉變傳統行政管理理念，建設服務型政府。政府轉變管理職能、規范政府行為、調整管理方式的首要條件就是轉換行政執法管理觀念。當前，我國一些行政執法人員的價值觀念仍然存在一定偏差，“官本位”、“權力本位”意識和特權思想根深蒂固，顛倒公民與官員的主仆關系，在執法過程中不能做到文明執法、作風霸道，有時甚至還存在執法程序不合法的現象，所以我們就要通過深入細致的思想教育、積極宣傳法制教育，制定具有一定操作性的強制性措施，加大對行政執法隊伍的監督檢查，切實轉變和徹底消除行政執法機關及其執法人員的“官本位”和特權意識， 使他們牢固樹立執政為民、公正執法和行政執法即服務于民的觀念。

建設服務型政府是指徹底消除“官本位”、“權力本位”思想，在“公民本位”、“社會本位”理念及后現代理論指導下，以社會民主為框架，通過法定程序，民主、公開組建的，以為人民服務、有效促進公共利益最大化為宗旨，建設為社會提供優質、高效、便捷的公共服務的政府。建設服務型政府，從行政管理活動以政府自身的規則為導向到以社會公眾的需求為依歸；從強調行政管理的直接維護政治統治的工具作用到強調對經濟、文化、社會公共事務管理以及提供公共服務的服務作用；從強調公共行政活動對上級領導負責到強調對普通社會大眾負責，建立發展社會公共責任機制。將“服務”作為一種精神注入政府職能定位和政府行政管理之中，使政府由管理者轉變為服務者。

彌補立法真空地帶，完善行政立法。加強行政立法，提高立法質量，補正現有法律存在的缺陷，增強法律法規的嚴謹性、規范性，彌補行政法領域的“真空”地帶，健全與市場經濟相適應的行政法律體系。目前，我國尚沒有一部較為完整系統的行政程序法，關于行政程序的規定分散在行政實體法及其他法規中，要想完善行政立法就應努力把分散的有關程序方面的法律法規統一梳理出來，建立一套系統、獨立的行政程序法，使行政執法從實體到程序都做到有法可依。在健全行政法律體系時還應注重行政立法的科學性，使立法做到注重實際操作性，促進行政立法與行政執法的相互協調、有機統一。

健全行政執法問責制度，改善行政體制。縱觀以往的行政執法和執法監督工作，可以發現我國行政執法監督過程中常會出現的問題大多集中在執法行為偏誤的損害后果難被追究責任、監督檢查結果無人后續負責處理以及就監督者自身的違法失職行為缺乏監督等。因此，建立一套系統可行的行政執法問責制度是實現有效行政執法的重要舉措，可以督促行政執法機關及人員在執法過程中嚴格、公正地執法。

建立健全行政執法問責制度首先要實施行政執法責任制，依據行政機關的法定職責，明確崗位責任和執法權限，統一執法標準，嚴格執法程序，制定監督檢查的考核辦法；其次，實施執法違法追究制度，對存在執法違法的機關和人員，在核實后根據其執法違法的情節、性質，依法追究相應的行政責任、經濟責任甚至刑事責任，以此促進執法機關和執法人員正確行使權力，從而做到有效地防止權力濫用；最后，實施領導負責制，各級行政機關的領導要對本單位行政執法情況全面掌握、全部負責，防止領導對行政執法過程中違法違規行為包庇、推諉等。

加強執法監督建設，防止權力濫用。對行政權力的監督是保證公平、公正行政執法的前提。要想完善執法監督法制，就要建立健全的依法行使權力的監督制約機制，強化法律監督，用法律來審查各執法部門的行政執法活動是否在法律規定的范圍內以及其執法是否符合相關的法定程序，將管理者和被管理者同時置于法律的監督之下，既保證社會各項工作的順利開展，又確保行政執法防止權力濫用，減少社會摩擦。除此之外，強大的社會輿論監督也為行政執法監督制度提供了有力的保障，動員全社會群眾監督各執法機關和人員的行政執法，公布舉報電話，在公共網頁設立監督舉報板塊，使得執法者在執法過程中隨時受到群眾的監督，督促其自覺規范執法行為，杜絕權力濫用。

（作者為河南省林州市市長）