邊遠艱苦地區津貼補貼制度改革設想

袁家新

【摘要】 文章論述了現行邊遠艱苦地區津貼制度存在的問題，闡明了完善邊遠艱苦地區津貼補貼應考慮的幾個因素，探討了改革和完善邊遠艱苦地區津貼補貼制度設想，以及改革應處理好“三個關系”。

【關鍵詞】 邊遠地區； 津貼補貼； 設想

邊遠艱苦地區津貼補貼制度，是軍隊針對編制在雷達、觀通、技偵、微波、導航、發信、航海、武器試驗（發射）、技偵密碼等邊遠艱苦地區各項專業崗位上工作的干部、士官、義務兵，按照不同崗位不同職級不同標準，以貨幣形式發放激勵性和補償性報酬的制度。從近幾年來邊遠艱苦地區津貼補貼制度執行情況來看，總體效果是好的，但也暴露出一些問題，需要進一步改進和完善。

一、現行邊遠艱苦地區津貼制度存在的問題

（一）現行標準滯后于國家經濟的發展

我軍現行的艱苦地區津貼標準是依據1998年國家經濟水平、物價平均指數、個人經濟收入水平制定的，至今沒有大的增長，僅僅只是在近年來工資改革調整后，計算基數比以前有了變動。而近年來經濟發展突飛猛進，物價上漲指數和個人工薪收入均有很大程度的提高，并且地方個人待遇中的補助津貼在種類、標準上又有較大突破。此消彼長的局面，導致軍隊的艱苦地區津貼遠遠落后于地方，增長幅度跟不上國家經濟發展水平。如近年來我國GDP的增長均保持在7％以上，2011年GDP的增長率已達到9.2％（2011年全國普查公布結果），同時2011年8月份統計公布的物價指數也上漲到106.2％（2011年全國普查公布結果），但諸如艱苦地區津貼等補助津貼標準卻停滯不動，補助性津貼比同職級的地方公務員平均低27.8％（寧夏青銅峽市財政局統計數據）。

（二）項目設置不夠科學完整

首先，地區津貼項目內部設置不夠科學。目前邊遠艱苦地區的類型，主要是依據國家有關規定劃分的。然而，一方面，國家劃定的邊遠艱苦地區范圍不能覆蓋所有部隊駐地，即使在劃定范圍內的部隊駐地也比地方更為艱苦；另一方面，由于我國自然地理環境比較復雜，僅僅以行政區來劃分范圍，具有一定的局限性。例如，有些地區駐地自然條件及其他條件基本一致，但因行政區劃分不同，僅一水之隔或一山之隔，地區津貼標準卻相差懸殊。其次，地區津貼項目外延界定不夠科學?，F有軍隊地區津貼項目所涵蓋的內容，并未考慮到各邊遠艱苦地區的所有情況。

（三）軍人特殊消耗和奉獻補償不充分

軍事勞動不同于其他社會勞動，在勞動強度、勞動條件艱苦程度等方面都是其他勞動無法比擬的，艱苦地區軍事勞動補償的特殊性尤其顯著。而目前的艱苦地區津貼只是象征性地予以補助，沒有對軍人超常勞動、肌體傷害和家庭犧牲等方面進行充分補償。

一是超常勞動沒有得到充分補償。駐艱苦地區部隊多為戰斗部隊，為適應軍事斗爭準備需要，廣大官兵必然付出更多的勞動，作出更大的犧牲。從勞動消耗看，科研單位對部分部隊膳食營養和體能檢測結果顯示，一類灶軍人每天熱量實際攝入量4 304千卡，普通部隊軍人每天實際消耗量為4 000千卡左右，而戰斗部隊實際消耗量達到4 512千卡。同時，駐艱苦地區部隊與社會相對隔離，交通不暢，信息閉塞，這就使部隊干部知識更新能力和人際交往能力相對較弱，承擔著巨大的精神壓力，這對軍人來講是一種付出，應當得到回報。

二是肌體傷害沒有得到充分補償。部分艱苦地區地處病疫區或飲用水超標地區，官兵肌體受到很大影響，患病率高于普通人群。海軍駐膠南某部隊地處血熱病疫區，僅2001年就有3例感染血熱病。同時，所駐地區飲用水質量差，含氟量達到2.4mg／L，超出正常標準1.0mg／L一倍以上，礦物質含量多（硫酸鹽為250，總硬度為480），長期飲用易導致慢性氟中毒、腎結石、膽石癥等疾病。雖然軍人實行公費醫療，但部分藥品仍需個人購買。另外，由于惡劣環境對人體的傷害往往有一定的潛伏期，大多數職業傷害在軍人退役后才顯現出來，無法評殘。這些肌體傷害是由所處地區自然條件所致，理應由艱苦地區津貼予以補償，而目前的艱苦地區津貼在享受條件、補償方式上都未能充分體現這一補償要求。

三是家庭的犧牲沒有得到充分補償。艱苦地區軍人駐扎高山、海島或偏遠農村，經濟落后，社會依托條件差，家屬隨軍無法安置，因此分居情況比較普遍。一方面，軍人家屬在家庭生活中不得不付出更多的精力和時間，承擔贍養老人、撫養子女等家務勞動，而且家庭結構長時間的相對不完整，對子女心理和性格發展也會帶來不利的影響。另一方面，聚少離多的情況會給雙方以精神上的額外負擔。特別是有時受條件所限，甚至連僅有的假期也難以相聚。如某駐海島部隊與陸地的交通受天氣、海況影響較大，家屬來隊，遇天氣不好，只能在陸地招待所等待，有時直到家屬假滿回鄉，也未能見到親人，這必然會給官兵及家屬都帶來較大的精神負擔和心理上的波動。因此，為體現公平原則，穩定部隊，對于家庭的犧牲也應給予補償。

二、完善邊遠艱苦地區津貼補貼應考慮的幾個因素

其一，依據勞動力的自由流動意愿，應考慮區域間的公平度與合理性。任何一個國家經濟地區發展都不平衡，無論是軍人或者地方人員都是一個經濟人，他都會受物質利益的驅動，有流向高報酬（或低風險）地區和行業的愿望，這正是目前我國沿海地區特別是經濟發達的特區成了勞動力浪潮涌入的根本原因。國防軍事建設所需的勞動力的分布與流動顯然也存在著物質利益上的驅動因素，人們同樣不愿去艱苦和貧窮落后的地區工作和生活，但由于國家可以通過法律形式以及軍事行政手段使得艱苦的地區必須要有人去站崗放哨，保衛國家安全，這就使得軍事需要的勞動力分布與流動不能隨著物質利益或者說市場經濟規律的運行而任意選擇。但不論采取什么形式實現的軍事勞動力的分布與流動，軍事勞動力的勞動積極性的調動除了取決于勞動者本人良好素質外，主要還是靠包括工資福利待遇在內的各種客觀條件的改善去促動。所以，必須運用軍人工資福利待遇特別是地區津貼制度，實施對邊遠艱苦地區軍人物質利益的平衡和調節。這是完善邊遠艱苦地區津貼補貼制度的基本因素之一。

其二，依據駐軍地區的艱苦程度，應考慮地區津貼的收入補償作用。邊遠艱苦地區特定的自然、社會、經濟條件與內地和發達地區之間形成的差別很大，這種差別決定了駐地軍人在軍事勞動、物質生活和身心付出上的差別。軍人生活待遇政策不僅要體現這些差別，而且還要有區別有重點地予以保障，這樣才能解除邊遠艱苦地區部隊人員的生活之憂，激勵官兵們安心部隊建設，積極衛國戍邊，獻身國防事業。雖然近年來對駐邊遠艱苦地區軍人生活待遇進行了改善，軍人的工資收入比內地高出許多，但與邊遠艱苦地區軍人勞動支出成本或生命磨損程度相比，還不足以等價補償。因此，要通過建立合理的地區津貼，鼓勵軍人向邊遠艱苦地區流動。長期在邊遠艱苦地區工作，給軍人及家庭也會帶來諸多不利影響，因此，在制定地區性津貼時應考慮部隊駐地物價水平、消費水平以及社會福利的超前，適當增加邊遠艱苦地區津貼的收入，以補償經濟發達地區軍人享受社會公共福利的水平。駐邊遠艱苦地區的軍人與經濟發達地區地方人員的勞動付出和經濟開支比例應盡可能保持一致，才能有利于激勵軍人安心服役。這是完善邊遠艱苦地區崗位津貼補貼制度的基本因素之二。

其三，依據駐軍當地的物價及消費指數，應考慮地區津貼的支出補償作用。物價水平和消費水平作為確定地區津貼的一個依據，主要是從滿足邊遠艱苦地區物價水平較高地區駐軍的生存性物質需求來考慮，邊遠艱苦地區各地物價水平不同，導致持有等量貨幣所具有的市場購買力不同，從而決定了從事等量勞動的軍人應取得的工資收入的貨幣額也應該有差別。利用地區物價因素來確定的軍隊地區津貼標準，應按軍人職務、級別的高低來區分享受地區津貼標準水平的高低，這是因為物價因素對各類人員工資市場購買力增減系數產生的影響不同，即工資越高其市場購買力受物價因素的影響越大。駐軍當地居民平均消費水平的高低也是軍人首先考慮的事，如果低于居民平均消費水平，可能導致軍人由反差造成的心理不平衡，從而影響部隊工作的穩定。尤其是對邊遠艱苦地區的駐軍而言，應通過地區津貼對其進行必要的補償，確保達到當地居民的平均生活消費水平。這是完善邊遠艱苦地區崗位津貼補貼制度的基本因素之三。

其四，責任與危險程度。從人力資源的配置角度講，軍隊是一個龐大的勞動力就業系統，這個大系統又分成許多子系統，每個子系統都有不同的工作崗位。由于邊遠艱苦地區崗位的性質不同，其所承擔的責任和風險就有極大的區別，責任越大、風險越高，其腦力、體力和心理上的付出也就越大。市場經濟條件下，在非物質生產領域，按責、權、利一致的原則取得報酬，是勞動力資源配置的固有要求，這既符合一般的分配規律，也有利于軍隊的建設，這是完善邊遠艱苦地區崗位津貼補貼制度的基本因素之四。

其五，勞動強度和任務難度。邊遠艱苦地區不同的專業崗位其勞動強度和擔負的任務有極大的差別，按激勵性和補償性原則的要求，對不同勞動強度和擔負任務的輕重簡繁，要分別設置不同項目不同標準的專業崗位津貼。對勞動強度大的崗位設置專業崗位津貼補貼是對其“苦勞”的補償，對擔負任務多而重的崗位設置專業崗位津貼補貼是對其“功勞”的獎勵，這完全符合建立邊遠艱苦地區專業崗位津貼補貼制度的目的，也符合經濟學原理的要求，這是完善邊遠艱苦地區崗位津貼補貼制度的基本因素之五。

三、改革和完善邊遠艱苦地區津貼補貼制度設想

（一）建立客觀實際的地域類別體系

從目前的軍地艱苦地區津貼差距來看，主要原因是地方與時俱進推出了符合實際的地區性補助津貼，如風沙補貼、取暖補貼等。軍隊可借鑒此做法，在風沙大的地區推出風沙補貼，在水質嚴重惡化的地區推出飲水補貼，在寒區較長的地區推出取暖補貼，在暑期較長的地區推出空調補貼，在交通不便地區推出交通補貼等，這些項目作為軍人駐艱苦地區的補助津貼，隨月工資發放，但不納入各類經費的計發基數之內，消除地域性差異。

（二）建立公平的年限遞增體系

我軍現行的艱苦地區津貼沒有從駐艱苦地區年限上進行明確區分，駐艱苦地區年限長的軍人其價值沒有被充分體現，而剛駐艱苦地區就退役的人員卻享受與駐艱苦地區時間很長的軍人同等待遇?？煽紤]建立駐艱苦地區年限增長制，按軍人的駐艱苦地區年限進行遞增，每滿兩年在原百分比基礎上上調2—4個百分點，其上調百分點納入各類經費的計發基數內，切實體現“多勞多得，多奉多酬”的原則，盡可能減輕駐艱苦地區軍人的后續負擔。

（三）建立科學合理的標準體系

一要體現勞動時間因素，建立遞增機制。對在艱苦地區服役時間長、付出勞動多的軍人應加大補償的額度，可通過實行遞增的辦法來實現。在將艱苦地區津貼分為7個等級的基礎上，每個等級再明細劃分為若干檔次，根據在艱苦地區服役時間，每三年或五年按適當百分比上調津貼標準，體現出在同一地區服役時間長短的差異，并對“老高山”或“老海島”給予適當補償。二是建立定期增長機制?？蓞⒄盏貐^生活津貼執行辦法，將艱苦地區津貼與基本工資掛鉤，合理確定工資指數。同時，考慮物價的影響，以國家權威部門發布數據為依據，確定合理物價指數。根據工資指數和物價指數變化，經總部核準后，適時地調整津貼標準。

（四）遵循差異性原則，考慮地區間社會福利的影響

調整和完善艱苦地區津貼，必須充分反映和體現各地區生活條件的差異性，應考慮艱苦地區經濟不發達造成的社會福利缺陷，以發達地區為基礎，折算合理比例，優化補償方案，以補償艱苦地區社會公共福利不足對軍人身心健康造成的不利影響。

（五）體現“跟地方走”政策，適時調整津貼標準

地方經過多次工資改革，正在建立統一工資津貼制度，各項標準逐步完善規范，軍隊分配制度和標準仍應該以國家有關政策和規定為基本依據，與地方艱苦地區津貼制度保持一致。同時，軍隊應該繼續保持比地方工資水平高20％的水平，充分體現軍人職業的特殊性。根據地方艱苦地區津貼標準來調整現行標準，讓廣大官兵充分感受到黨和國家的關懷。

四、改革應處理好“三個關系”

（一）完善邊遠艱苦地區津貼制度與改革軍人工資制度的關系

一方面，完善邊遠艱苦地區津貼制度是深化軍人工資制度改革的重要內容。按照現行政策制度，軍人工資收入主要由基本工資和津貼補貼構成。在地方人員工資之外收入逐漸增多的情況下，解決軍地收入落差問題，僅靠提高基本工資收入是不夠的，迫切需要完善以津貼為補充的調節制度。另一方面，完善邊遠艱苦地區津貼制度和軍人工資制度都是為了提高軍人生活待遇水平。但是，軍人工資制度具有相對的穩定性，而地區津貼制度具有相對的靈活性。因此，在普遍提高軍人整體工資收入水平的基礎上，通過完善軍隊地區津貼制度，合理調節收入分配關系，為深化軍人生活待遇制度改革奠定基礎。

（二）駐不同地區部隊地區津貼之間的關系

雖說部隊駐地分散，但建立地區津貼的依據主要是部隊駐地的地理環境、經濟條件，以及軍委、總部給予不同地區駐軍或執行特殊任務部隊的傾斜政策等。因此，在軍隊內部地區津貼出現合理差異是正常的，也是必要的。在協調不同地區部隊地區津貼之間的關系時，應重點考慮駐邊遠艱苦地區部隊的特殊需要，堅持向駐邊防、海島、高原等地區的部隊傾斜，以調動廣大官兵在邊遠艱苦地區獻身國防、安心戍邊的積極性。

（三）同一地區軍隊與地方地區津貼之間的關系

1993年工資制度改革時，國家曾提出要建立統一的地區津貼制度。據此，軍隊在制定地區津貼規定中明確提出，軍隊地區津貼應參照國家和各省、直轄市、自治區、計劃單列市、民族自治地區(州、盟)制定的工資性、地區性、物價性等津貼補貼規定，以及駐軍干部與國家公務員工資水平的差距，結合軍隊實際，視財力可能建立和調整。但是，軍費來源是國家財政統一撥款，特別是國家財政與地方財政“分灶吃飯”后，國家的調控能力相對弱化，而地方的財權相對靈活，各省、直轄市、自治區依據自身財力出臺了許多人員生活待遇政策，可是由于地區之間經濟發展不平衡，各地出臺的政策有多有少，人員補助標準相差懸殊。在這種情況下，使軍隊制定和調整地區津貼制度的參照系變得比較模糊。另外，國家財力與軍費都很有限，邊遠艱苦地區部隊又缺乏自補能力，軍隊地區津貼“跟地方走”的政策很難落實。因此，軍隊地區津貼只能以邊遠艱苦程度和物價指數以及國家出臺的有關政策為依據，以地方地區津貼為參考，確定軍隊地區津貼標準制度。

總而言之，邊遠艱苦地區津貼補貼制度的保障功能，主要是反映駐艱苦地區軍人與駐一般地區軍人之間，因完成同等的軍事勞動任務卻付出勞動耗費不同，而給予的物質鼓勵和經濟補償。邊遠艱苦地區津貼補貼制度主要是解決在軍隊系統內部駐不同地區軍人之間收入關系不協調的問題。充分發揮邊遠艱苦地區津貼補貼制度的保障功能，合理地考慮建立客觀實際的地域類別體系、公平的年限遞增體系、科學合理的標準體系、遵循差異性原則、體現“跟地方走”政策等因素，有利于從經濟保障方面反映駐不同地區軍人之間完成同等任務的勞動耗費差別，也正體現了在軍隊系統內部遵循按“勞動耗費”分配原則的要求。同時，通過落實執行邊遠艱苦地區津貼補貼制度標準，一方面，從經濟補償角度來鼓勵駐邊遠艱苦地區軍人安心本職工作；另一方面也可領先提高駐艱苦地區軍人的經濟待遇，來吸引或引導廣大軍人積極主動地申請到邊遠艱苦地區工作，從而獻身國防、安心戍邊。

【參考文獻】

［1］ 中國軍事后勤百科全書·軍事財務卷［M］.金盾出版社，2002.

［2］ 郝萬祿.中國軍人收入分配制度研究［M］.北京：中國經濟出版社，2005.