權力尋租與腐敗治理

田春生　劉長松

在腐敗與反腐的博弈中存在著諸多困境：無法界定腐敗行為邊界與反腐敗成本收益，權力尋租與“合謀”行為所造成的障礙，權力腐敗正當性與非法性的認定不明確。因此，應當通過推進“內外結合”監督機制，提高政務信息透明度，推進市場改革、打破權力壟斷等措施來有效遏制腐敗現象的出現。

隨著中國市場經濟的不斷發展，我國已經成為世界上腐敗問題較為嚴重的國家之一。據清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼教授測算：我國因腐敗所造成的經濟損失和消費者福利損失，年均在9875～12570億元，占到全國GDP總量大約13.2%～16.8%。

腐敗不僅在我國禁而不止，在全球各國也是一個難以根治的問題。《聯合國反腐敗公約》指出，腐敗已成為對社會穩定與安全造成嚴重威脅的問題，它破壞民主體制、價值觀、道德觀和正義，并對一國的政治穩定和可持續發展構成威脅。近年來，盡管我國加大反腐力度并取得了一定成績，但大案、要案仍然屢禁不止。因此，探討腐敗之根源，建立治理腐敗的機制，是我國亟待解決的問題。

腐敗現象的成因：個人利益最大化下的權力壟斷

在我國各個領域中都不同程度地存在著被民眾稱之為“腐敗”的現象。腐敗現象已經相當廣泛地滲透于經濟社會諸多領域之中，如行政事業部門、醫療衛生業教育、司法部門等。盡管在各個部門，腐敗的產生條件和表現形式有著明顯的差別，但是無論哪一種腐敗行為，都是在濫用公共資源，侵犯民眾利益。在現實生活中，腐敗不僅包括政府官員為了私利而濫用公共權力、貪污賄賂、出賣國家財產等現象，還包括在履行公務和為民眾辦事過程中存在的官僚主義、互相推諉和扯皮等。再進一步來探析，中國的腐敗更體現為一種權力腐敗。

權力腐敗根源于權力壟斷，權力壟斷存在于憑借市場中的信息不對稱或行政霸權而擁有市場權力的部門。目前，我國的壟斷并非一種純粹的市場壟斷，而是帶有權力背景的、范圍更廣的利益壟斷。吳敬璉先生指出，導致中國貧富差距的最主要原因，就是腐敗和壟斷，而這都與政府的權力有關。這種壟斷不是經濟自由競爭的結果，而是行政權力壟斷造成的。行政人員是公權力的實際掌握者，作為國家公職人員的行政人員，始終存在角色的沖突和利益的矛盾。這一矛盾表現為：作為國家公職人員職位所賦予其的公權力與作為公民的法律賦予其的私權利之間的矛盾。行政人員的職業要求其做一個“忠實公共人”，在公權行使過程中，要堅持公共利益最大化原則，而不能因為個人私利影響權力的行使。然而，作為“理性經濟人”，他必然有其自身的利益，追求個人利益最大化。這兩者在實際運作過程中經常混淆與錯位，出現用公權牟取私利導致公權力的非公共運用的情形，這就是我們所說的腐敗。中國公權力的非公共、非服務性質運用有著深刻的根源，其內在的誘致力量使其謀求私利最大化。

腐敗與反腐敗的博弈困境

法律界限與成本收益無法界定。在中國，腐敗與反腐敗是經濟社會中最常見的一種制度博弈行為。在對腐敗行為體進行反腐敗博弈中，經濟學的分析告訴我們，要消除腐敗并不是一件容易的事情，它需要考慮反腐敗的付出與所得。換言之，治理腐敗特別是權力腐敗的關鍵在于，盡快確立能夠約束腐敗行為的邊界。但是，由于中國所具有的權力腐敗及其權力壟斷之特點，導致反腐敗行為者在認定或確定“腐敗”行為時，往往受到法律邊界與制度依據的制約，而且中國的腐敗本身又與權力相互勾結，這使得對于腐敗的認定有難度。不僅如此，就反腐敗本身來說，它也需要耗費大量的成本和資源。一旦當反腐敗本身所消耗的成本超過腐敗所造成的資源流失時，反腐敗從經濟成本上看就顯得得不償失。因此，反腐敗應該盡量有明確的法律界限和適度的成本收益預算。在一定程度上說，中國目前治理腐敗的困境在于，如何界定腐敗行為邊界與反腐敗的成本收益。

權力尋租與“合謀”行為。權力尋租，是指握有公權者以權力為籌碼，竭力謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動。這種尋租是把權力商品化或以權力為資本去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益，也即我們通常所說的權物交易、權錢交易、權權交易、權色交易等，諸如物質形態的土地、產業、資本那樣，權力也被物化和轉化為商品貨幣，進入消費和財富增長環節。大量事實證明，權力壟斷、以權代法、缺乏監督與制衡，必然導致權力尋租。權力尋租所帶來的利益，成為權力腐敗的原動力。為了對公權力的尋租進行監督，我國采取體制內的監督機制，例如設置反貪和監督機構。但是實踐證明，這種僅僅依靠“自己人”監督“自己人”的體制內博弈，不僅達不到應有的效果，而且往往產生公權力與監督人之間串通的“合謀”行為。在我國這種由上對下的監督體制中，上級監督者不僅會因信息缺失不能有效履行職責，而且由于缺乏對監督者的監督機制，使監督者得不到監督、并與被監督者“合謀”，共同侵蝕社會公共利益，以“監督”為名行變相腐敗之實。在這里，權力尋租與“合謀”行為成為腐敗治理的障礙。

權力腐敗：正當性與非法性的認定。當前，我國的腐敗與非腐敗的界限已經有些模糊，這不僅在社會認知層面如此，甚至在法律層面亦是如此。我國社會上的很多腐敗行為已經成為潛規則，人們的某些正當需求的實現不得不求助于腐敗方式。因此當人們在口頭上譴責腐敗而在行動上依賴腐敗時，這就意味著腐敗與非腐敗邊界模糊，更體現為一種人們對腐敗的默認，腐敗的非法性異化為所謂的“正當性”，并逐漸轉變為人們的行為意識。

腐敗行為的成本收益博弈。從大量的事實中可以看出，腐敗的成本和收益與腐敗發生率之間具有很高的關聯度。當腐敗者在進行腐敗活動時，他必然會做成本收益的考慮，假設腐敗行為的成本大大高于收益，腐敗行為則不可能發生。這就是腐敗與否的成本收益博弈。如果握有公權的人，可以通過腐敗行為得到比從事遵紀守法活動還要多的收益，那就意味著現行體制為腐敗現象的滋生提供了適宜的空間。

但是，我國是一個向市場經濟轉型的國家，在這個過程中腐敗的機會太多、腐敗成本過低，而反腐敗的成本則偏高，這必然會導致腐敗發生率上升。隨著公共權力部門提供的公共服務范圍不斷擴大，他們手中集中的資源也就越多；公權部門掌握的社會資源越多，就越有利于形成權力壟斷。從反腐敗成本收益角度看，一方面，反腐肯定是要投入成本的，包括人力、物力、財力等的投入；另一方面，我國的反腐缺乏統一的法律規范和機構設置，機構重疊而交叉，紀檢、監察、檢察、財政、審計、公安、法院都有相關職能，這些機構各成系統，導致治理腐敗的成本高昂、效果微弱。

腐敗的解決之道

目前，我國尚未形成有效制約腐敗的制度約束機制。從權力尋租的角度看，公權力過大、權力缺乏制衡，則必然導致腐敗。若沒有對權力壟斷的約束，即使我國在反腐倡廉中支付高額的經濟成本，仍難以破解中國的權力腐敗問題。因此，應當通過建立完善的監督、約束機制來有效遏制腐敗現象的出現。

推進“內外結合”的監督機制。權力導致腐敗的原因之一就是監督缺失。要遏制公權力（包括相關公共利益部門的權力）的濫用，就要讓公權力在陽光下運行，減少公共事務的自由裁決權，推行政務公開，使決策權、執行權和監督權在陽光下運作。這樣，就能夠壓縮產生腐敗的可能空間，減少腐敗發生的機率。與此同時，加強法治建設，通過法律和法規來約束公共權力部門的權力獲取、組織和行使，建立對公共部門行為的制衡機制，明確規定“代理利益”的關系和內容，便于社會公眾監督。此外，必須引入公開和透明的內外部監督機制，包括官員個人財產、權力分配和運作過程、預算決算和司法的公開、以及媒體監督與質詢等一系列制度設計，擴大社會公眾的知情權和監督權，推行官員問責制。

提高政務信息的透明度。權力導致腐敗產生的條件之一是信息不對稱。對于監督者而言，信息不完整、數據不真實，就無法實現有效權力監督。因此，要努力健全與市場經濟相適應的制度約束機制，將公權力損害公民利益的信息與行為作為治理權力腐敗的主要內容。哈耶克曾說過：壞的制度會讓好人作惡，好的制度能讓壞人從良。在約束市場經濟下的“經濟人”行為方面，制度約束比道德約束更加有效。因此，必須從制度約束的角度加強對腐敗現象的遏制，真正實現政府官員從“權力主體”向“責任主體”的轉變。

推進市場改革和完善信息公開，打破權力壟斷。權力的稀缺性和壟斷性，是腐敗滋生的土壤。因此，政府要大力推行資源配置的市場化，堅持市場化改革道路，盡可能使生產要素和稀缺資源通過市場機制進行配置。因此，我國要嚴格控制行政管制的權限范圍，消除政府與公眾之間的信息壁壘，增強政府信息公開的力度，增強行政管理的透明度，進而通過權力制衡和權力監督有效治理腐敗。

（作者分別為中國青年政治學院教授，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心助理研究員）