行政問責(zé)法制化的困境與對策研究

張翼飛

【摘要】在現(xiàn)代的民主法治社會，如果沒有政府責(zé)任，行政權(quán)的運行就沒有制約，雖然我國行政問責(zé)制已初步建立，成為了行政法律制度和權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，但我國行政問責(zé)制的法制化程度不夠，仍存在一些缺陷。當(dāng)前，有必要對我國行政問責(zé)法制化的現(xiàn)實困境進行深入解析，為完善我國行政問責(zé)法律制度提供對策。

【關(guān)鍵詞】責(zé)任政府 行政問責(zé) 法制

我國行政問責(zé)法制化的現(xiàn)實困境

權(quán)責(zé)不清。一是政府內(nèi)部職責(zé)、權(quán)限劃分不清。首先，政府機構(gòu)職權(quán)范圍具有模糊性。我國中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限分配上重疊多變，模糊不清。行政部分之間的權(quán)限劃分同樣存在很多交叉、重疊之處。行政主體職權(quán)范圍的模糊將導(dǎo)致行政責(zé)任主體的模糊和虛化，給行政問責(zé)法律制度的落實造成困難，弱化行政問責(zé)法律制度的效力。其次，公務(wù)員職位分類體系不健全。我國目前缺乏科學(xué)的公務(wù)員職位分類體系，政府官員與一般公務(wù)員的職責(zé)權(quán)限規(guī)定不明，一方面導(dǎo)致各個系統(tǒng)和各個層級的官員在任職時沒有規(guī)范的職位說明，官員的權(quán)責(zé)區(qū)分缺乏透明公正的評判標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，從事具體工作的一般公務(wù)員的崗位職責(zé)缺乏《中華人民共和國公務(wù)員法》的權(quán)威規(guī)定，也沒有配套的法律法規(guī)體系進行規(guī)范。

二是責(zé)任界定模糊。首先，個人責(zé)任與集體責(zé)任不清，我國憲法規(guī)定政府機關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，同時，我國的政府運作采用民主集中制，即政府重大決策在少數(shù)服從多數(shù)的原則下投票決定。于是行政首長在票決公共事務(wù)時，實際上行使的是行政機關(guān)的集體性權(quán)力而非獨占性權(quán)力，當(dāng)這兩種行政權(quán)力沒有各自的適用范圍與邊界時，追究行政首長的責(zé)任就可能產(chǎn)生問責(zé)不公或者問責(zé)困難。其次，責(zé)任內(nèi)涵模糊，一方面，政府部門及其工作人員失職失責(zé)需要承擔(dān)的責(zé)任類型以及具體承擔(dān)何種責(zé)任在實踐中是不明確的；另一方面，問責(zé)對象的界定不甚明確，在現(xiàn)行的法律制度當(dāng)中，多在問責(zé)對象之前冠以抽象難于界定的詞語，典型的如“有關(guān)”，至于哪些部門和人員屬于“有關(guān)”，沒有明確的界定，對于行政部門授權(quán)的組織如何確認(rèn)其責(zé)任主體地位，法律也沒有細則加以明確。

統(tǒng)一的行政問責(zé)法律缺失。一是行政問責(zé)法律體系尚未完整。目前，我國仍然沒有統(tǒng)一的行政問責(zé)法，行政問責(zé)法律規(guī)范散見于各單行法律之中，《立法法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、《公務(wù)員法》等單行法律都體現(xiàn)了行政問責(zé)制的相關(guān)規(guī)定，但并不系統(tǒng)，缺乏完整的確保行政問責(zé)實施的法律體系，沒有制定專門的行政問責(zé)方面的法律法規(guī)。同時，作為國家根本大法的《憲法》所規(guī)定的政治問責(zé)制度，由于缺乏明確細致的程序性規(guī)定而難于發(fā)揮效力，例如，我國《憲法》明確規(guī)定行政機關(guān)由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，但各級人大及其常委會卻很少行使質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)等，原因就在于缺乏細致可操作的制度，缺少程序與責(zé)任承擔(dān)形式的規(guī)定，再如，《憲法》雖然規(guī)定了罷免制度，但是在適用上卻僅限于違法犯罪的官員，適用的范圍和對象有限。

二是行政問責(zé)相關(guān)規(guī)定的效力層級較低。從2003年開始，我國自上而下相繼制定了多部行政問責(zé)制方面的部門規(guī)章，但總體來看，這些規(guī)范性文件的效力層級相對較低。一方面，我國涉及行政問責(zé)方面的制度雖然不少，但就全國的范圍看，我國已有的行政問責(zé)制只是在中央政策層面而非法律層面，具有代表性意義的有2004年中共中央通過的幾部政策性文件，也沒有覆蓋到全體公務(wù)員，僅針對黨政領(lǐng)導(dǎo)，因此，我國現(xiàn)行覆蓋全國的行政問責(zé)制度，仍然停留在中央政策的層面；另一方面，我國現(xiàn)有行政問責(zé)立法形式只是地方政府規(guī)章，適用范圍和效力有限，同時從內(nèi)容上看，現(xiàn)有的地方行政問責(zé)制度也存在問責(zé)事由不夠具體、問責(zé)責(zé)任形式的規(guī)定不夠全面、追究責(zé)任的程序缺乏可操作性等問題。

行政問責(zé)的配套機制不健全。一是績效責(zé)任機制缺失。績效是指行為主體的工作和活動所取得的成就或者產(chǎn)生的積極效果，政府績效是政府管理活動所取得的積極效果?？冃ж?zé)任機制是建立公共部門對結(jié)果負(fù)責(zé)的機制。由于各種原因，我國還沒有形成政府績效管理的公共管理文化，因此績效責(zé)任機制在推行的過程中也出現(xiàn)了不少的障礙。從資源的分配上，行政機關(guān)大多不愿意將有限的資源用于推行績效評估工作；從評估指標(biāo)上，我國尚未建立起一套科學(xué)的績效責(zé)任評估指標(biāo)體系；從評估的內(nèi)容與實施上，缺乏執(zhí)行機構(gòu)的結(jié)果責(zé)任機制、公務(wù)員服務(wù)績效評估機制、政府績效和結(jié)果評估法律機制、績效審計機制等程序和內(nèi)容，這些方面的缺失都制約了行政問責(zé)的責(zé)任評估與實施效果。

二是信息公開與政務(wù)透明的有限性。行政問責(zé)是民主監(jiān)督的重要組成部分，而“信息公開與政務(wù)透明是民主監(jiān)督的基本前提和必要基礎(chǔ)”，沒有信息公開就無法實現(xiàn)公民參與，因此信息公開與政務(wù)透明是行政問責(zé)制度得以順利實施的保障機制。政府的信息公開機制并非簡單的政務(wù)信息發(fā)布，而是一套系統(tǒng)的規(guī)范和制度，要依據(jù)法定的程序和形式對社會公眾公示相關(guān)的信息，并且為社會公眾提供查閱與復(fù)制的途徑。在行政問責(zé)制度的設(shè)計中應(yīng)當(dāng)建立保障公眾知情權(quán)的法律制度。在加入WTO之后，我國政府對信息公開也進行了大量有益的探索，但由于我國長期以來沒有行成政務(wù)公開的法律規(guī)定和工作習(xí)慣，從整體上看，我國的政府信息公開與政務(wù)透明程度仍然有限，缺乏足夠透明度的政務(wù)信息，給行政責(zé)任的判定和追究都造成了一定障礙。

促進我國行政問責(zé)法制化的對策

法制化是具有中國特色的行政問責(zé)制良性發(fā)展的必然選擇，但我國畢竟不具備成熟的憲政土壤和行政責(zé)任文化，我們應(yīng)當(dāng)積極主動地探討各種可能的對策，補充和完善行政問責(zé)制在中國得以法制化運行的規(guī)則和機制。

注重以法律規(guī)范權(quán)力—實現(xiàn)“制度問責(zé)”。立法與執(zhí)法是不可分的，以憲法為核心的法律體系是制約和監(jiān)督權(quán)力運行的有效保障。一方面，行政問責(zé)制度應(yīng)高度的規(guī)范化，世界上許多國家都有行政問責(zé)制度的專門立法，這些規(guī)范性文件的效力層次很高，效力范圍及于全國，不僅能更好地發(fā)揮問責(zé)制度的約束機能，有力促進行政機關(guān)及其工作人員廉潔奉公，而且減少了其他因素的干預(yù)；另一方面，行政問責(zé)制度應(yīng)有嚴(yán)格完備的程序，一項機制實現(xiàn)法制化的標(biāo)志之一，就是制度的執(zhí)行能嚴(yán)格依照法定程序，程序法定是行政問責(zé)制度發(fā)生預(yù)期作用的保障，例如，西方國家為了避免行政問責(zé)被非法啟動，規(guī)定了不公開審理原則、聽證原則、公務(wù)員上訴權(quán)或復(fù)審權(quán)原則等，這些先進經(jīng)驗值得我國行政問責(zé)制進行借鑒；另外，應(yīng)當(dāng)注重提高問責(zé)機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)化水準(zhǔn)，行政機關(guān)工作人員自身專業(yè)水平的提高，客觀上要求問責(zé)機構(gòu)工作人員的專業(yè)化水平提高，否則將難以滿足加強政府監(jiān)督的需要，因此，需要采取切實可能的措施，提高問責(zé)機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)化水準(zhǔn)。

明確劃分行政責(zé)任—建立健全崗位責(zé)任體系。追究行政責(zé)任的前提條件是確定“誰負(fù)有行政責(zé)任”，確定“誰負(fù)有行政責(zé)任”的前提是明確劃分行政責(zé)任，因此明晰化的行政責(zé)任劃分機制是行政問責(zé)制建立的基礎(chǔ)，如果公權(quán)力的邊界是清晰的，一旦逾越就必將受到問責(zé)機制的“審判”，這種約束機制如同高高豎立在行政機關(guān)頭頂上的“達摩克利斯之劍”，容易對行政官員產(chǎn)生足夠的震懾力，也有助于實現(xiàn)行政問責(zé)結(jié)果的公平與公正。應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則的基本要求，將公權(quán)力及其對應(yīng)的責(zé)任具體落實到每一個崗位和每一個行政官員，采取責(zé)任定性與定量相結(jié)合的方法，全面梳理并合理劃分職責(zé)權(quán)限，在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上，重點解決中央與地方之間、上下級行政機關(guān)之間、黨政之間、正副職之間的職責(zé)劃分問題，建立責(zé)任主體明確、層級清晰、具體量化的行政機關(guān)崗位責(zé)任體系。

完善問責(zé)程序和機制—確保制度良性運行。現(xiàn)代民主法治的核心命題就是程序正義，行政問責(zé)制若要有序運行、良性發(fā)展，必須健全行政問責(zé)的程序。首先，問責(zé)主體的范圍應(yīng)擴大，完善行政問責(zé)制度，應(yīng)當(dāng)加強包括人大對政府的問責(zé)、社會輿論和新聞媒體對政府的問責(zé)、司法機關(guān)對政府的問責(zé)、民主黨派對政府的問責(zé)在內(nèi)的異體問責(zé)，擴大行政問責(zé)的主體范圍，使行政問責(zé)主體多元化。當(dāng)然在何種情況下由何類問責(zé)主體啟動問責(zé)程序，還需要法律的明確規(guī)定。其次，行政問責(zé)的方式要類型化，要明確不同層級政府之間、政府部門之間及部門內(nèi)部崗位之間的關(guān)系，根據(jù)職責(zé)的不同及違法、違紀(jì)或不當(dāng)行政行為的具體情形，規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任種類和責(zé)任承擔(dān)的方式。再次，行政問責(zé)的程序要細化，行政問責(zé)大致包含啟動、調(diào)查、處理、復(fù)議、監(jiān)督等多個階段，過程較為復(fù)雜，并且行政問責(zé)的過程和結(jié)果往往具有懲戒性，因此必須嚴(yán)格依照法定程序進行，應(yīng)當(dāng)逐步建立一套規(guī)范細致的行政問責(zé)程序，包括問責(zé)啟動、調(diào)查處理、申辯審議、申訴復(fù)議、監(jiān)督執(zhí)行程序等，以規(guī)范化的程序保證行政問責(zé)有序進行，以細致的程序性規(guī)定確保行政問責(zé)當(dāng)事人的利益不受非法剝奪，實現(xiàn)行政問責(zé)過程的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，行政問責(zé)結(jié)果的合法性、公正性。

（作者單位：吉林警察學(xué)院；本文系吉林省社會科學(xué)基金項目“行政問責(zé)制的學(xué)理與實踐探析”的階段性成果，項目編號：2009B358）