林權抵押貸款推進緩慢原因分析

2009年11月，中國農業銀行華坪縣支行以永興鄉養牛大戶余某某所擁有的271.7畝林地為抵押，按照50%的抵押率授信其100萬元循環貸款，發放了首筆林權抵押貸款50萬元，華坪農行在麗江市率先開啟了林權抵押貸款業務。華坪縣被列入云南省林權抵押貸款23個重點推進縣之一。至今，時間已經過去3年，至2012年9月末，全縣林權抵押貸款余額3525萬元，占全縣各項貸款總額的1.14%。林權抵押貸款涉及農戶53戶，養殖企業1戶。與全縣林權辦證19929戶相比，涉及農戶不到0.3%。林權抵押面積達9552.75畝，占全縣林權使用面積210.83萬畝0.45%。無論從貸款占比、涉及農戶和林權抵押面積看，林權抵押貸款的推進速度極為緩慢。林權抵押貸款作為增加對“三農”的有效信貸投入的一項新型金融產品，其推進緩慢既不利于改進和提升農村金融服務水平，也不利于全縣林業生態建設和林業產業可持續發展。對此，我們開展了專題調研。

一、存量貸款基本情況

2009年7月華坪縣深化集體林權制度改革工作順利完成。全縣核實林權使用面積210.83萬畝，核發林權使用證19929本（戶），為開辦林權抵押貸款業務，拓寬農村抵押擔保物范圍，改進和提升農村金融服務水平，增加對“三農”的有效信貸投入奠定了基礎。根據國家六部委2009年下發的《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》（銀發[2009]170號），為積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作，農行華坪縣支行在麗江市率先開辦了林權抵押貸款業務。隨著林權證的頒發，林業產權得到明晰，2010年華坪縣農村信用聯社也逐步開辦了林權抵押貸款業務。截至2012年9月30日，全縣兩家涉農金融機構開共辦理林權抵押貸款61筆，累計放貸4816萬元。其中：農行華坪支行42筆，累計放貸金額4266萬元。貸款余額3020萬元，占該行貸款余額3.6%，華坪縣農村信用聯社19筆，累計放貸金額550萬元。貸款余額505萬元，占該社貸款余額0.3%，兩家涉農金融機構林權抵押貸款余額3525萬元。占全縣各項貸款總額的1.14%。

2009～2012年9月全縣林權抵押貸款發放情況表萬元

二、林權抵押貸款推進緩慢原因分析

2009年底，華坪農行試點性地開辦了林權抵押貸貸款業務。隨著林權證的頒發，林業產權得到明晰，2010年華坪縣農村信用聯社也開辦了林權抵押貸款業務。截至目前，華坪縣所辦理的林權抵押貸款雖然沒有出現任何風險。但是，貸款推進極為緩慢。從調查情況看，主要是貸款風險評估存在“四難”制約林權抵押貸款的全面正常推進。個別涉農金融機構從審慎管理的原則出發延緩甚至暫停辦理該項貸款業務。

（一）抵押品處置難

處置林權抵押物主要有兩種方法：一是將林權流轉變現；二是將林木砍伐后出售變現。這兩種處置方法實際操作起來都會面臨較大的困難。在林權流轉方面，雖然林業產權交易中心在全國各地相繼建立，但大部分地區林權改革配套措施尚不完善，林權轉讓市場機制仍不健全，目前尚未組建專門、統一、規范的林權交易流轉平臺，林木的交易權和處分權仍受到政策限制，林權流轉的規范性和活躍程度較低，不能提供統一標準的符合法律程序的信息、價格以及評估、登記、處置等相關服務。使林權押品有價無市，難以變現。在林權砍伐方面，則面臨較多政策性風險：一是采伐限額政策，若實現林權抵押權時，無法取得采伐許可證，將使林權抵押的擔保效果落空；二是根據部分地方法規或政府規章規定，對通過招標、拍賣、公開協商方式取得的宜林荒地使用權，在一定期限內未進行綠化的，將由政府予以收回。若以此設立了林權抵押，將會因政府的收回而滅失。

（二）貸后監管難

貸后監管是保證貸款正常使用如期收回的最后環節。林權抵押貸款一旦放出，貸后監管難度較大。一是林抵押貸款涉及抵押林權在交通不變的大山上，由于抵押林地面積較大、分布區域廣，增大了實地進行貸后檢查的難度，抵押物權屬也難以核實，實地檢查難度大。二是抵押人在貸款到期之前如有砍伐指標，或確需對抵押的林木進行砍伐、采伐的情況，盡管抵押人做出承諾砍伐或采伐收益優先用于歸還貸款，但由于整個砍伐、采伐周期長，有的還要對林木進行深加工后出售，這些不確定因素造成貸后跟蹤監控難以到位。同時，還會出現抵押或抵償的林木被盜伐的情況。三是抵押價值變動大，林權價值的重要決定因素是林木，因其受到自然災害和病蟲害影響較大，抵押物價值在抵押期間不確定性因素較多。

（三）評估登記難

一是林木評估市場不完善。林權及林木市場價格波動很大，確定抵押物的價值存在困難，目前縣內尚未建立成熟的評估指標體系。如按照《云南省農村信用社農戶林權抵押小額貸款管理辦法》的有關規定，金額在30萬元（含）以內的林權抵押貸款，原則上應該由信用社邀請林業部門專家組成的評估小組進行評，由于縣林業局并沒有專門資質的評估專家，評估小組成員暫未落實。當前暫由縣林改部門進行評估，沒有評估報告，評估結果僅有一張評估表，沒有相關的經辦人員簽字和單位蓋章，操作不規范，估值隨意性較大。二是評估及抵押登記收費較高。華坪縣沒有成立專門的林權抵押評估登記部門，林權抵押評估、登記手續交給縣林改辦對外辦理，林改辦又委托具有森林資源評估資格的云南幫克資產評估有限公司進行評估，評估費按評估金額的8‰～22.45‰一次性收取。收費較高，客觀上增加了貸款人的融資成本，對業務發展造成了一定影響。三是抵押物重估欠規范。據調查，貸款行、社均尚未培養出林權評估專業人才，對林權價值的重估缺乏專業技能和科學的測算方法，對抵押物林產的蘊藏量、價值測算具體方法不成熟。難以做到精細、準確，現實中低值高估，高值低估的現象屢見不鮮。從而影響對抵押物價值的判斷。四是缺乏評估監管機制。由于資金、專業技術人員缺乏等原因，縣內評估機構尚未籌建，更談不上評估監督機制，林權評估的公正性和權威性受到質疑。

（四）林業貸款保險難

森林資源易受自然災害影響，一旦發生火災、蟲害，容易連鎖反應造成毀滅性損失，因此是否辦理林業保險對保障林權抵押權人利益顯得尤為重要。就目前而言，全國林業保險還處于萌芽狀態，許多保險公司未涉足該領域，縣級保險公司對林權保險幾乎是空白，保險公司與林權抵押貸款配套的森林保險業務并沒有及時的開展起來，林權抵押貸款保險辦理難。這也成為影響林權抵押貸款風險防控因素之一。

另外，以下三個因素也限制林權抵押貸款的正常開展。一是在貸款規模緊的情況下，金融機構對發展林權抵押貸款不熱心，農村信用社不積極擴大規模，工行、建行、郵儲銀行未開辦此項貸款。二是考核獎懲機制不夠有力。一方面林權抵押貸款按照涉農貸款增量進行獎勵，獎勵資金進入財務大賬被上級行收走，基層金融機構缺乏積極性。一方面按照人行與縣林業局聯合下發的《關于做好集體林權制度改革和林業發展金融服務工作實施意見》，盡管將縣轄金融機構開辦林權抵押貸款業務情況納入年度金融機構綜合評價進行考核通報，但是缺乏具體處罰措施。三是2012年5月農總行出臺的林權抵押貸款最新文件規定，對公司類林權抵押貸款一律上報省農行審查后報農總行三農部審批，對切實需要開辦的個人林權抵押貸款的，報二級分行集中審查、審批。農行信貸政策對林權抵押貸款的準入實行了較嚴格的管理，林權抵押貸款的審批權限上收，其申報、審查、審批流程跨度較長，環節較多。開辦林權抵押貸款受到了限制。從2012年6月份開始，農行華坪縣支行已暫停辦理林權抵押貸款業務。

三、對策與建議

林業是我國一項重要基礎產業，具有經濟效益、生態效益和社會效益。積極做好集體林權制度改革與林業發展的金融服務工作，是金融部門深入學習實踐科學發展觀、實施強農惠農戰略的重要任務之一，為改進和提升農村金融服務水平，拓寬農村抵押擔保物范圍，積極穩妥地推進林權抵押貸款業務，提出下面對策與建議。

（一）健全完善林權抵押貸款評估機制

一是盡快建立和完善林權抵押評估登記的機構設置，明確評估機構和評估人員的職責和資質，規范評估登記的收費標準，降低抵押登記收費，通過降低“收費門檻”，理順登記流程，促進林權抵押貸款這項業務的正常化開展。二是進一步加強林權抵押調查評估人才培養，探索建立涉農金融機構內部專業評估機制，強調內部評估和外部評估相結合，對一定額度內的林權抵押貸款簡化評估手續。

（二）健全完善林業保險補償機制

在當地保險機構暫未辦理與林權抵押貸款業務相配套的森林保險業務情況下，建議由省級涉農金融機構牽頭加強與保險公司、政府林業主管部門溝通和協商，積極創建森林保險機制，盡快落實并建立起地方性的森林保險基金，為縣域保險機構開辦森林保險業務奠定基礎。二是涉及林權抵押貸款金融機構切實加強與地方保險公司合作，引入其他保險補償機制，如簽署保險代理業務合作協議，為林權抵押貸款人開辦“安貸寶”、“國泰小額貸款借款人意外傷害保險”等保險業務，防止借款人出現意外形成新的貸款風險，從而降低林權抵押貸款風險。

（三）健全工作促進獎勵機制

一是林權抵押貸款合同履行期間，未經放貸金融機構同意，地方政府林業主管部門不得批準貸款人對抵押林木進行采伐，不得為其辦理林權的過戶轉讓手續和其他抵押登記，當貸款出現風險需處置林木時，優先安排采伐指標。二是地方政府部門針對林業貸款服務工作可適當出臺獎勵措施和政策，對林權抵押貸款發展較快，風險控制較好的經辦行給予相應的獎勵資金或配套的業務費用。鼓勵金融機構大力發展林權抵押貸款這項業務，切實幫助當地農戶緩解抵押物缺乏所形成的貸款融資難的問題。

（四）制定差異化的貸款管理機制

一是涉農金融機構作為支持“三農”的金融紐帶，對政府主導、財政貼息的芒果種植示范園區建設，核桃種植等經濟林果的種植、茶葉生產加工以及林業產品深加工的企業和農戶無論是否以林權抵押都應優先滿足信貸資金的需求。二是將林權抵押貸款審批權限，按照現有林權貸款單項品種的具體情況，實行差別授權管理。一方面要堅持以林權抵押貸款為載體服務“三農”。一方面要積極爭取上級行對林權抵押貸款的審查、審批流程的簡化，努力實現高效的信貸業務運行機制。

負責人：李新毅