對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考

羅晴

【摘要】建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，不僅是維護(hù)我國社會公平與正義、縮小城鄉(xiāng)差距的一個重要手段，也是實現(xiàn)十七屆三中全會提出的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的必然要求。文章分析了目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中存在的諸多問題，并對完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了探討，以期更好地推行該制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老保險 人口老齡化 對策

我國是一個農(nóng)業(yè)人口占全國人口50.32%的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的養(yǎng)老保險問題是社會保障制度建設(shè)過程中不可回避的一個問題。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，我國農(nóng)村人口老齡化形勢日趨嚴(yán)峻，給農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出了一系列的挑戰(zhàn)。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)

一是人口老齡化加速。人口問題是我們農(nóng)村現(xiàn)階段面臨的最嚴(yán)峻問題之一。我國的人口結(jié)構(gòu)正加速老齡化，據(jù)2010年我國第六次全國人口普查結(jié)果顯示：大陸31個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，0～14歲人口為2.225億人，占16.60%；15～59歲人口為9.396億人，占70.14%；60歲及以上人口為1.776億人，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.188億人，占8.87%。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，一個國家65歲以上占全國人口的7%，或60歲以上占10%，就表明該國已進(jìn)入老齡型社會。按此標(biāo)準(zhǔn)，中國早在十年前就已步入老齡化社會。老齡化是人口發(fā)展的趨勢，然而從歷史發(fā)展規(guī)律來看，一個國家從成年型進(jìn)入老齡型，一般需要花費50～100年，而中國實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變卻只用了20年左右的時間。此外，發(fā)達(dá)國家是“先富后老”，中國則是“未富先老”，這無疑加重了養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)。從人口分布來看，農(nóng)村老年人占多數(shù)，農(nóng)村的老齡化程度和老年人的比例都超過了城鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計，我國目前農(nóng)村留守老人達(dá)4000萬，占農(nóng)村老年人口的37%，其中65歲以上農(nóng)村留守老人達(dá)2000萬。①

二是覆蓋面狹窄，城鄉(xiāng)差別較大。我國從2009年開始在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，“新農(nóng)保”取得了較為顯著的成效，但是參保覆蓋面仍然狹窄。根據(jù)中國老齡工作委員會發(fā)布的《2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2010年，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到2.57億人，比2009年增加2157萬人，增長9.2%。各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金1954億元。而新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度于2009年9月開始試點，截至2010年底，全國參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為10277萬人，其中2863萬居民每月領(lǐng)取50～100元不等的養(yǎng)老金。隨著我國農(nóng)村人口老齡化水平的不斷上升，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保障方式將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三是立法滯后。所有國家社會保障制度的建立，幾乎無一例外都是立法先行，只有我國例外。從我國農(nóng)村養(yǎng)老保險立法現(xiàn)狀看，目前還沒有一部完整的規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律，只有民政部1992年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行）（下文簡稱《方案》）以及勞動和社會保障部就新農(nóng)保試點下發(fā)的《指導(dǎo)意見》。當(dāng)前，各地農(nóng)村養(yǎng)老保險工作都是靠地方性的法規(guī)和政策來指導(dǎo)實施的。但是，這種靠政策來推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險的機(jī)制已顯現(xiàn)出制度上的不穩(wěn)定性和隨意性，無法提高農(nóng)民參保的積極性，也使很多農(nóng)民對政府產(chǎn)生不信任感，為以后推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度增加了難度。

四是財政支持力度小，資金籌集方式單一。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采用的原則是“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”。然而，現(xiàn)階段我國農(nóng)民普遍收入較低，繳費能力弱，農(nóng)民的參保積極性在很大程度上取決于集體補助和地方財政補貼的落實到位，但是省級以下地方政府普遍財政困難，嚴(yán)重依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，因此絕大部分農(nóng)民享受不到集體和地方財政的補貼。在這種籌集方式下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際變成了一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄制度。財力的明顯不足必然會影響新農(nóng)保制度的推廣。

五是基金管理不規(guī)范，投資方式單一，保值增值難。根據(jù)《方案》的規(guī)定，現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是以縣為單位統(tǒng)一管理，主要用于購買國家財政發(fā)行的高利率債券和直接存入銀行。這導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值渠道單一，基金的投資缺乏靈活性，投資收益率低，甚至無法應(yīng)對通貨膨脹帶來的貶值壓力。此外，在我國農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險基金一直由地方縣級政府的下屬機(jī)構(gòu)來管理，管理人員的素質(zhì)參差不齊，同時缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，管理隨意性較大，容易發(fā)生擠占、挪用保險金的現(xiàn)象，基金安全存在隱患。

六是管理體制不順。農(nóng)村養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次較低，僅處于縣級統(tǒng)籌層次。這種統(tǒng)籌格局和層次嚴(yán)重制約了資金的協(xié)調(diào)平衡，致使出現(xiàn)少部分地區(qū)保障有余，大部分地區(qū)卻保障無力的現(xiàn)象，使本來就很有限的養(yǎng)老保險資金的作用和效益受到了限制和削弱。另外，缺乏專業(yè)的管理人才。我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險組織中基層管理人員素質(zhì)低是當(dāng)前養(yǎng)老保障工作中最為突出的問題。全國大部分基層養(yǎng)老保障組織都存在干部老化、文化素質(zhì)低、普遍缺乏社會保障的專業(yè)知識等問題，在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。

完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策建議

針對目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中存在的問題，需要我們創(chuàng)新探索，采取更加有效的措施來完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

一是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。首先，應(yīng)制定農(nóng)村養(yǎng)老保險基本法。盡快改變以地方立法為主的狀況，形成以全國人大常委會制定的《中華人民共和國社會保險法（草案）》為統(tǒng)率，以國務(wù)院制定針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章為補充，形成上下統(tǒng)一、協(xié)調(diào)完整的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律體系。其次，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險立法內(nèi)容。立法內(nèi)容應(yīng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針、政策、原則、目標(biāo)、范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金籌集和發(fā)放、養(yǎng)老金的保值增值和監(jiān)督等。最后，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的司法機(jī)制。司法機(jī)關(guān)應(yīng)恪盡職守、公正司法，保障有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行。建立相關(guān)的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律責(zé)任制度并強化其法律制度的實施機(jī)制，使當(dāng)事人在其養(yǎng)老保險權(quán)益受到不法侵害時獲得有力的司法保護(hù)，對貪污、挪用、截留基金等違法行為追究其法律責(zé)任。

二是加大政府投入力度。社會保障是國民收入再分配的一種形式，責(zé)任的主體應(yīng)該由國家、集體和個人三方共同承擔(dān)。然而，一直以來絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老保險費用卻基本由農(nóng)民個人繳納，國家的所謂政策扶持多流于形式，導(dǎo)致農(nóng)民沒有參保積極性。因此，政府在國民收入再分配中應(yīng)加大對農(nóng)民的傾斜力度，增加中央和地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的財政投入。同時通過政策扶持深化改革，大力發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實力，增加集體經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支持力度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集真正實現(xiàn)由政府、集體和個人三方共同負(fù)擔(dān)，只有這樣才能使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有真正意義上的“社會性”和“福利性”。

三是拓寬基金籌資和投資渠道，提高基金的統(tǒng)籌層次，確保基金保值增值。首先，應(yīng)大力拓寬養(yǎng)老保險資金籌資渠道，充分動員民間組織和非營利性機(jī)構(gòu)投資興辦福利設(shè)施，鼓勵社會捐贈農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)。參照國家文化經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個人等社會力量通過國家機(jī)關(guān)對農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的捐贈，應(yīng)被納入公益性捐贈范圍，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除；其次，應(yīng)逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，從縣級統(tǒng)籌過渡到省級統(tǒng)籌，并最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，為農(nóng)村參保人員養(yǎng)老保險關(guān)系跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域轉(zhuǎn)移續(xù)接提供制度支持；再次，要確定市場化的資金運營機(jī)構(gòu)。制定出農(nóng)村養(yǎng)老保險基金運營機(jī)構(gòu)的條件，把基金運營職能從基本經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中分離出來，由獨立的、市場化營運的基金運營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，按照市場化原則和穩(wěn)妥性原則對養(yǎng)老保險資金進(jìn)行資本營運，嚴(yán)防資金損失和貶值，通過營運使其保值增值。同時實行“三權(quán)”分離，加強資金運營監(jiān)督；最后，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資金投資方向。在養(yǎng)老保險基金規(guī)模不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，吸取國外的經(jīng)驗，加大對安全性高、回報率高的種類的投資，最大限度地實現(xiàn)保障基金的保值增值。

四是完善農(nóng)村養(yǎng)老保險的配套措施。首先，加大農(nóng)村養(yǎng)老保險的宣傳力度，使農(nóng)民充分認(rèn)識到參加養(yǎng)老保險的必要性，提高農(nóng)民參保的自覺性和積極性；其次，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的認(rèn)識，適時引進(jìn)專業(yè)社會工作者參與農(nóng)村養(yǎng)老保險工作；最后，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的信息化建設(shè)。廣泛運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立一個功能齊全、覆蓋面廣、規(guī)范透明的農(nóng)村養(yǎng)老保險信息網(wǎng)絡(luò)，做到軟件統(tǒng)一、硬件設(shè)備配置統(tǒng)一、數(shù)據(jù)傳統(tǒng)方式統(tǒng)一等，同時建立多渠道、多層次、全方位的信息采集制度，并保證信息的正確性。把養(yǎng)老保險對象的基本情況以及養(yǎng)老保險基金的繳納、記錄、核算、支付、查詢等服務(wù)納入信息系統(tǒng)管理，并對政府提供包括統(tǒng)計分析、監(jiān)測預(yù)警、政策評估等在內(nèi)的信息，為政府制定政策提供依據(jù)，保障農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的順利發(fā)展。

（作者單位：四川音樂學(xué)院社科部；本文系四川音樂學(xué)院“人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保障制度研究”成果，項目編號：CBS201114）

注釋

①數(shù)據(jù)來源于：http：//news.sohu.com/20111005/n321313619.shtml。