公務用車績效審計的瓶頸制約與對策探討

童琳霏 劉明驍 許莉

【摘要】 績效審計在政府審計領域中發揮日益重要的作用。文章以公務用車為基點，通過績效審計“3E”視角，闡明政府審計在公務用車監督中面臨的現實障礙，分析績效審計在政府公務用車改革過程中發揮的作用。同時，在國家治理層面對績效審計視角下的政府財政預算機制提出探討。

【關鍵詞】 國家治理； 績效審計； 公務用車

一、引言

公務車話題已經提及多年，地方和中央一直在這個問題上探尋著積極的措施和制度來規范公務車的使用。但是，公務車敏感和特殊的地位使得公務車問題一直懸而未決。從民革中央提交《如何破解公車改革之困局》的提案，到財政部出臺《黨政機關公務用車預算決算管理辦法》（首次將公務用車納入預算決算管理體系），再到國務院總理溫家寶在政府工作報告中對“規范公務用車配備管理并積極推進公務用車制度改革”的強調，使得公務用車改革上升到一個新的高度。2012年“兩會”期間，公務用車話題再次成為社會關注的焦點和“兩會”代表們討論的熱點。

政府審計需要“揭示人民群眾最關心、最直接的現實利益問題，促進改善民生和構建和諧社會；揭露重大損失浪費，推進生態文明和節約型社會建設；揭示重大體制性障礙，促進建立健全富有活力的體制和運行機制”。“開展績效審計、開展審計問責是對‘三公經費進行審計監督的根本要義所在。‘經費——用途——績效是‘三公經費審計鏈的運行路線，績效是歸宿，是問責的基礎和前提，因此也是審計監督的著力點和側重點，是社會呼喚審計、期望審計的關鍵所在。”①

二、公務車費用績效審計必要性

（一）高額公務用車費用需加強監督

1.從宏觀上來看，據不完全統計，截至2007年11月30日，中國公車（全口徑）共5 221 755輛，年消耗4 000多億元②。2004年全國政府公務用車采購金額為500億元，2005年增加到600億元，2006年為700億元，2011年高達800億元，并且費用呈現明顯上升趨勢。將公務用車費用與相對應年費的GDP進行比較得出圖1所示趨勢。

2.從微觀上來看，根據2011年年底披露的國務院組成部門和派出機構的統計數據顯示，國務院組成部門和派出機構的“三公”數據未出現明顯下降態勢，預算數與2010年決算數額相差無幾。其中，公務用車消費支出占“三公”消費極大比例。國務院部分部委公務用車支出的基本情況如表1所示③。

（二）公共受托責任信息驗證與政府績效審計

“審計因受托責任的發生而發生，又因受托責任的發展而發展”④。在政府審計的受托關系中，社會公眾作為委托人，賦予政府使用公共資金的重要決策權，由此產生對公共受托責任的要求⑤。在現實的政府組織模式下，政府的政治行為傾向于預算規模的最大化受到最小限制，但委托方對于受托方行為的控制和約束不足，使得受托方有可能濫用公共權力和公共資源，而受托方缺乏必要的方法和足夠的能力去獲取和驗證公共受托責任履行情況的信息，因此有必要有專門的機構和人員對公共受托責任履行情況的信息進行驗證，政府審計的產生就是為了驗證公共受托責任信息。

驗證公共受托責任信息具有兩個目的：一是政治目的，其核心在于檢查政治權利的執行；二是運行目的，其核心在于保證政府運行的有效性和高效性⑥。公共受托責任的政治目的，要求審計關注公共權力與公共資源使用的合法性和合規性，側重于合規性審計；公共受托責任的運行目的，要求審計著重關注公共權力與公共資源使用的經濟性、效率性和效果性，側重績效審計。隨著社會公眾對政府服務水平和服務質量要求的不斷提高，對公共受托責任信息的驗證更應強調實行績效審計模式。

（三）政府職能轉變與績效審計

20世紀70年代以來，英、美等發達國家興起了一場旨在推動政府更重視績效的“新政府運動”，提出“評價政府”的要求。我國改革開放以來，政府職能由原來計劃經濟條件下“政府集權的指令性計劃”過渡到“國家通過政策法令和工商行政工作加強管理，引導經濟沿著正確軌道發展”⑦進而轉向市場經濟條件下的服務型政府。

“三公”消費涉及公共財政資源的合理、有效利用，是政府職能轉變過程中矛盾較為突出的一個方面。公務車費用更加透明，公務車數量更加合理，公務車使用更加規范是政府職能轉變中的必然要求。政府績效審計，適應了在“三公”消費的公開過程中，公眾對政府職能運轉進行系統性、全面性和多層次性評價的需求。

（四）審計“免疫系統”功能

劉家義審計長的審計免疫系統論認為：“審計不僅可以使某一具體的委托受托關系得以正常維系，而且可以促進整個社會委托受托關系之間按既定規則有序運行，從而維護經濟社會發展的秩序，起到預防、揭示和抵御經濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的‘免疫系統功能”。公車績效審計是“國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的，具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統”⑧。國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式決定了國家審計的制度。

績效審計可以更全面反映和評價政府公共受托經濟責任履行情況，重視事后評價，兼顧事中揭示與事前預防，監督和控制公共財政的運用，是新時期政府審計發揮“免疫系統”作用的必然要求。

三、財政審計大格局背景中的績效審計可行性分析

（一）開展績效審計的法律依據

“審計并非由法律產生，但法律奠定了審計的地位與權威，成為審計行為力量的重要來源。”⑨

1.《中華人民共和國審計法》總則中第二條強調：“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督”。審計機關權限第十六條規定，“審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，進行審計監督”。第十七條規定，“審計署在國務院總理領導下，對中央預算執行情況進行審計監督，向國務院總理提出審計結果報告”。因此，審計法賦予審計工作的職權，成為實行績效審計的前提。

2.2008年《政府信息公開條例》第十條，明確提出在合法合規范圍內，重點公開的政府信息包括：財政預算、決算報告；政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況。《政府信息公開條例》的實施，為績效審計獲取原始數據提供了可能性。

（二）績效審計與傳統政府審計比較

四、公務車績效審計目前的困境

（一）數據不公開

筆者在審計調查中發現，雖然《政府信息公開條例》頒布已經逾三年，但我國各地方政府除了廣州、杭州等地在車改中詳細公布其車改方案和金額之外，其他地區的車改依然如同迷局一般。即使是數據較為透明的廣州，2012年3月22日通過媒體發布的只是2010年“三公”支出情況。杭州公務車改革按照“發放定額車貼”方式進行，車貼依實際工作職務層級劃分為9個檔次，其中局長2 600元/月車貼，副局長 2 200元，處長1 400元⑩，但車貼發放過程未公開。

（二）預算體系不完善

我國現行制度中，財政總預算會計規范、行政單位會計規范和事業單位會計規范并存，且相互分割。總預算無法也沒有能力及時跟進并監督最終資金的落實情況，導致財政資金的監督落空。

首先，從財政制度層面看，在財政總預算會計中，僅反映政府財政預算。預算會計對資金的流動無法進行每年的連續積累并對其進行評價。在我國現行財政制度下，各地方政府年底以各種名目突擊花錢，是預算制度不完善的一種顯現。

其次，從績效審計層面看，《預算法》已經滯后，在預算體系本身不完善的情況下，財政審計所涉及的法規依據也不健全，使績效審計的依據沒有科學的界定標準，這些都給審計監督帶來較大的困難，也對其事中、事后進行的績效評價造成障礙。

（三）費用難以同級比較

“三公”經費現僅作為一個政治概念被廣泛使用，并沒有形成會計概念亦沒有單獨的會計科目和會計賬戶進行核算，公開的“三公”經費數只是從其他相關的會計科目中尋找、歸集的結果，其中避免不了的人為因素造成各部門統計口徑不一致，缺乏可比性。公開資料顯示，科技部的公車消費為285.48萬元，而同期的文化部公車消費為1 292.18萬元，在職能上相近的兩個部門差距高達4倍。同樣，商務部的公車接待264.49萬元，教育部則僅有199.59萬元。而國稅的148 623.6萬元和中科院的7 420.01萬元更是相去甚遠。

（四）績效評價指標難制定

績效審計評價的指標體系是有效評價被審計單位職責履行情況的綜合指標，是得出績效審計報告的依據。但現實中，我國尚未建立“三公”績效指標評價體系。首先，建立科學指標體系本身的困難性與復雜性，以及我國制定指標體系需要較長周期，易造成原有體系與現實脫軌，新的體系正在研討之中的局面；其次，公車改革是一個動態的過程，指標體系也應與之配合，隨著車改的不斷深化和推進進行相應的調整，在動態中既要比照歷史數據，又要考慮現實狀況，更要兼顧發展趨勢，使得指標體系做到因果平衡、財務指標和非財務指標平衡、長期指標和短期指標平衡、歷史指標和未來指標平衡、過程指標和結果指標平衡，更加大了指標體系制定的難度。

（五）調查難深入

公開信息是政府的義務，申請公開是公民的權利。因為公開公務車費用“涉及政府權職架構調整、對權力的監督和制約、政府信息公開、權力部門既得利益等政治議題”{11}，因此，申請資料公開的部門都用各種理由拒絕答復。例如，南京市政府的回復為“目前省以下財政部門正在著手研究相應管理辦法。由于在此之前黨政機關公用用車預算決算還沒有明確、統一的口徑、標準及管理辦法，因此，您所需的南京市2011年公車預算費用的準確數據需要等相關口徑明確之后才能提供，敬請諒解”{12}。調研人員對甘肅審計廳進行問卷調查時發現，公務人員在對待公務車改革問題上存在根據上級指示辦理并且根據上級要求公開數據的情況，并未提供實質性數據。

五、公務車績效審計的應對措施

（一）轉變審計觀念，提升審計理念，注重績效審計思路

最高審計機關國際組織（INTOSAI）發表的《關于績效審計、公營企業審計和審計質量的總聲明》認為：“除了合規性審計，還存在另一種審計類型，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，即績效審計”，同時提出績效審計的四個目標：“為公營部門改善資源管理打好基礎；使決策者、立法者和公眾所利用的公營部門管理成果方面的信息質量得到提高；促使公營部門管理人員利用一定方法對績效進行報告；確定更適當的經濟責任”。

面對日益復雜的公務車問題，政府審計應在關注公務車資金的真實、合規之上，引進績效審計理念，開展更深入的績效審計。

（二）完善財政總預算會計，統一會計核算口徑，強化信息披露

“預算是財政支出的‘大綱，政府機關根據業務管理活動的需要所匹配的經費應全部列入其中，如果預算編制虛了，公開的‘三公經費就實不了，即預算執行必定因預算‘先天不足而導致后天不足，故加強預算編制的科學化、規范化、程序化建設。”{13}

編制公務車輛費用預算過程中，黨政機關公務用車購置費用應列《政府收支分類科目》支出經濟分類科目“基本建設支出”類或者“其他資本性支出”類下的“公務用車購置”款級科目。預算沒有細化到經濟分類的，預算編制應當將“公務用車購置”預算單獨列示。黨政機關公務用車運行費用列《政府收支分類科目》支出經濟分類科目“商品和服務支出”類下的“公務用車運行維護費”款級科目。預算編制沒有細化到經濟分類的，應當將“公務用車運行維護費”預算單獨列示。從而引領公車經費從“粗”口徑公開逐步轉向“細”口徑公開；從政策約束公開逐步轉向法律法規約束公開。不斷加強政府會計制度改革與創新，完善政府會計信息披露。

（三）強化審計的免疫預防功能，完善全過程管理

“免疫系統”理論要求審計做到切斷“火源”，而不僅僅是只顧“救火”，審計應從“監督經濟運行”提升到“保障國家經濟社會運行”。強化審計免疫系統功能，不斷前移審計關口，完善全過程管理，從事后審計向前延伸到事中審計、事前審計。事前審計為財政預算改革與創新提出審計建議；事中審計，促進政府部門建立健全公務車費用支出的內部控制與內部管理制度；事后審計，在監督公車費用支出的真實性、合法性的同時，重點評價公車活動和公車費用的效益性，開展績效審計。最終將溫家寶總理“財政資金運行到哪里，審計就跟進到哪里”的要求落到實處。將績效審計與“免疫系統”論相結合、績效審計與國家財政預算相聯系。

（四）創新審計方法，積極開展審計調查

在績效審計中，特別是在公務用車的審計過程中，應該探討績效審計的技術方法，與政府經濟環境相適應。

審計調查，是審計人員在審計實施過程中，針對審計發現的疑點，通過合法程序和手段開展外圍調查，以獲取審計事項證明材料的活動。隨著市場經濟活動的多元化和外部審計環境的復雜化，應加強審計調查在完成審計項目過程中的重要作用。公務車績效審計中，由于單位本身的數據取得困難，更應通過查閱被審計單位以外的有關賬簿及其他財務資料來獲取審計證據。在審計方法運用中，注重具體問題具體分析，在公務用車績效評價中，應該區分審計目標，劃分不同的審計對象。

（五）建立績效指標評價體系，設立專門負責機構

績效審計評價的指標體系是有效評價被審計單位職責履行情況的綜合指標，是得出績效審計報告的依據。“有了合理的理論結構，才能對復雜的客觀事物進行抽象從而更深刻地理解客觀事物”{14}。建立有效的指標評價體系，對公務車進行較為公允、客觀的績效評價，有利于指引與推進我國的公務車改革。

在不能進行全面評價的特殊時期，可以進行單項評價，將項目效益和單位效益進行區分，合理進行前期理論框架構建。本文建立如下指標體系，規范政府績效考核機制：

指標的應用應該考慮部門的特殊性。如交通部、公安部這樣外事活動較多的部門，應考慮其具體工作量和工作任務后，再作評價。同時也需防止在公務用車改革過程中，濫發貨幣，變相補貼現象給公務用車改革帶來負面影響。