構建行政事業單位內部控制規范的對策建議

梁步騰

【摘 要】 內部控制制度是現代管理制度的重要組成部分，構建行政事業單位內部控制規范，其根本目的是為了推動行政事業單位提高內部管理水平和風險防范能力，保證各項資產的安全完整和財務信息真實準確，促進公共服務的質量提高和社會公眾利益的維護，為單位開展經濟活動奠定堅實的基礎。構建行政事業單位內部控制規范應全面分析當前內部控制存在的問題，認真把握好三個重要原則，在此基礎上重點關注五個方面的主要內容。

【關鍵詞】 行政事業單位； 內部控制； 規范

近年來部分行政事業單位由于內部控制缺陷，導致財務管理薄弱，暴露出一些違法違紀行為，如利用虛假發票套取資金，設立“小金庫”；虛構經濟業務，騙取財政資金；違規處置國有資產，造成損失浪費；違反工程管理規定，導致建設項目嚴重舞弊；違反財務會計規定，造成收支不實等等，這些問題不僅造成了國家財產損失，也為貪污腐敗提供溫床。究其原因，就是行政事業單位的內部控制缺失，因此必須建立健全內部控制規范，促進行政事業單位健康發展。

一、當前行政事業單位內部控制存在的主要問題及原因分析

我國行政事業單位內部控制建設起步較晚，一般仍停留在內部的財務會計制度建設上，沒有從內部控制的視角來審視和梳理行政事業單位的財務活動和經濟業務流程，在加強風險防范和舞弊控制，預防違法違紀行為發生方面還存在許多不足的地方，主要表現在：

（一）內控環境薄弱，內控意識不強

內部控制環境是指構成一個組織的內部控制氛圍，反映了組織內部人員特別是管理層對內部控制的態度，是內部控制實施的重要基礎。而良好的內控意識是確保內部控制得以健全和實施的基本保證。與企業相比，行政事業單位內控意識相對較為淡薄，尤其是單位負責人的內控意識淡薄，對內部控制的重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、人員的風險防范意識薄弱，使相關規定的要求長期不能落到實處。他們認為行政事業單位的資金來源是財政預算資金，只要按要求編制預算、按預算取得資金和按預算用途使用資金就可以，認為內部控制是財務部門的事，與其他部門無關，以至于行政事業單位只注重財務會計制度的制定，而不注重其內部控制的整體安排，在崗位設置和業務流程上沒有體現內部控制的要求，導致財政資金在使用的過程中出現失控現象。

（二）內控制度不全，內控監督乏力

目前我國還缺乏一套針對行政事業單位行之有效的內部控制規范體系，行政事業單位能夠結合自身業務特點和實際情況制定一套系統完整、科學規范和制度有效的內部控制制度更是寥寥無幾，只是以一般的財務會計制度或是業務文件匯編的形式代替內部控制制度，更多是通過對開支范圍、開支標準和報銷程序加以限制，沒有反映業務流程和關鍵風險點，以至于難以形成以制度管事、以制度管人的內部控制制度體系。即使一些單位建立了相對完善的內部控制制度，但也存在監督乏力的問題。目前大部分行政事業單位雖然成立了內部審計部門，但大多與財務部門平行，甚至內部審計人員由財務人員兼任，沒有建立明確的崗位責任制，缺乏權威性和獨立性。而財政、審計部門作為主要的監督機構，其監督主要停留在一般經濟事項和財務收支上，沒有對被審計單位的內部控制制度是否健全進行有效的監督和考評，這在一定程度上影響了行政事業單位內部控制制度體系的建立和完善。

（三）內控措施不善，內控重點弱化

內部控制措施是實施內部控制的重要手段，其合理、有效與否直接關系到能否實現控制的目的。目前許多行政事業單位內部控制措施不夠完善，內部控制重點不夠突出，主要表現在：一是缺乏明確的不相容崗位分離制度，由于行政事業單位受編制限制、人員緊張等影響，一些單位崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職現象，容易出現舞弊和錯誤。二是授權審批制度不科學，一些單位的財務收支實行“一支筆”審批，既降低工作效率，又可能產生大權獨攬現象，特別是一些重大事項和大額資金支付的審批，失去監督容易產生腐敗。三是預算控制弱化，預算編制一般根據當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業務進行核定，大部分都沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求，造成一些單位重編制輕執行、重支出輕評價，缺乏有效的約束機制。四是信息技術控制缺失，相當多的單位沒有建立相應的信息管理系統，沒有將經濟活動及其內部控制流程嵌入到單位信息網絡系統當中，以減少或消除人為操縱因素。

二、構建行政事業單位內部控制規范應把握的幾項原則

構建我國行政事業單位內部控制規范應該遵循我國的基本國情，切合行政事業單位的實際，從有利于各項事業的健康發展和公共服務的有效提供出發，應把握以下幾項原則：

（一）充分體現行政事業單位的特點

內部控制是社會經濟發展到一定階段的產物，是隨著企業對內強化管理、對外滿足需要而不斷豐富和發展起來的，應該說企業內部控制的一些理念、原理和方法，已經得到社會和企業的普通認可，構建行政事業單位內部控制規范應很好地借鑒，但也不能生搬硬套，必須充分體現行政事業單位的特點。一般來說企業是以營利為目的，可以根據組織形式、規模大小、所處行業和競爭狀況來確定治理結構、管理模式、業務流程和控制措施，而行政事業單位是履行政府職能和承擔公益任務的單位，不以盈利為目的，其業務活動開展主要依靠財政性資金，在組織架構、管理體制、業務活動和控制方法等方面都有別于企業，因此內部控制也相應有所區別，應充分體現行政事業單位的特點，但可以很好地借鑒企業內部控制的理念、原則、方法和措施。

（二）充分吸收現行的財政財務規定

隨著財政改革的不斷推進，行政事業單位已經有一整套包括財務制度、會計制度、預算管理、政府采購、資產管理和國庫集中支付等方面的規定，這些規定為促進行政事業單位加強管理起到了積極作用，但是這些規定都分散在不同的業務對象和內容，沒能形成完整的相互制衡的制度體系，不能滿足單位全面財務風險管控的需要。但是對行政事業單位的每一項經濟業務來說，又可能涉及到預算編制、授權審批、資金支付、資產處置、賬務處理、監督檢查等環節。因此構建行政事業單位內部控制仍然離不開現行財政財務相關規定，只有進一步對這些制度加以梳理充分吸收，并整合到內部控制體系中才能更好地發揮其應有的作用。

（三）充分反映內部控制的重點和主線

行政事業單位是以提供公共服務和非盈利為基本特征，其涉及的業務事項范圍與特定的具體職能相關，如行政單位有財政、計劃、環保、衛生等政府部門，事業單位有教育、文化、體育等公益部門，這些單位的職能相差很大，很難對所有的業務事項控制進行統一的規定，必須從中提煉出能夠反映行政事業單位共性的東西加以規范，形成一條主線并通過這一主線起到統領的作用。縱觀行政事業單位的業務事項的處理過程，我們不難發現，不管是行政單位還是事業單位，在處理任何業務事項時，財務會計工作始終貫穿于業務事項的全過程。因此要建立完整的內部控制制度，有效防范行政事業單位的重大財務風險、堵塞漏洞、消除隱患，必須以財務會計為主線，保障各項管理規定得到切實有效的執行。

三、構建行政事業單位內部控制規范的主要內容

上面提到，構建行政事業單位內部控制規范要以財務會計為主線，圍繞行政事業單位的共性問題進行規范，以達到有效控制的目的，因此主要應包括以下內容：

（一）預算控制

行政事業單位收支的依據是經過批準的預算，預算規定了單位支出方向和支出規模水平，所以預算是內部控制的重要內容。預算控制要貫穿預算的編制、執行、分析、調整、決算編報、績效評價整個過程，通過控制做到預算編制科學準確、預算執行嚴格有效、預算分析及時透徹、預算調整合法有據、決算編制真實完整、績效評價客觀有用。

（二）收支控制

收支是行政事業單位一項重要的經濟活動，是單位正常開展業務和各項事業發展的財力保證。收支控制要做到收入來源合法合規、應收盡收；支出審批程序合理，嚴格開支標準；收支核算及時準確、嚴禁賬外設賬；財政票據管理規范、嚴格使用范圍；收支檢查嚴格全面、發現問題及時整改。

（三）資產控制

資產作為行政事業單位重要的經濟資源，是行政事業單位從事業務活動并履行職責的物質基礎，也是行政事業單位管理過程中較為薄弱的環節。資產控制要做到資產配置合理高效、提高資產使用效能；貨幣資金收付流程嚴格規范、防止資金短缺；固定資產及物資保管賬實相符、防止資產流失。

（四）建設項目控制

建設項目是單位自行或委托其他單位所進行的建造、安裝工程，具有規模大、周期長和資金量大的特點，存在較大的不確定性和風險。建設項目控制要做到項目立項充分論證，實行領導班子集體決策；項目概預算編制合理完整、嚴格審核批準；項目招標嚴格程序、符合國家法律法規要求；項目收支如實核算、確保建設過程全面反映；項目竣工決算及時辦理、做好資產驗收和移交工作。

（五）采購控制

采購是以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為。從行政事業單位來說，采購控制就是要保證單位各項采購業務符合政府采購政策，做到采購業務納入部門預算，編制采購計劃；采購方式嚴格審核，符合采購政策；采購過程公正透明，程序合法；采購驗收嚴格有效，出具證明；采購記錄全面及時，反映全貌。

（六）信息系統控制

目前許多行政事業單位建立了信息管理系統，信息系統控制既是控制措施也是控制內容。一方面可以將內部控制措施嵌入到信息系統，防止人為因素導致內部控制失效；另一方面如果信息系統本身存在漏洞或不安全，可能會導致內部控制失效更加嚴重，因此加強信息系統的控制十分重要。信息系統控制要做到系統開發符合規范、滿足需要；系統運行安全可靠、準確無誤；系統維護及時有效、確保質量。

除了上述幾項主要內容外，行政事業單位可以根據自己的實際情況確定內部控制的重點，如醫院、高校可以對債務管理、經濟合同管理或者專項資金等加強控制，防止錯誤與舞弊的發生。

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