我國農村土地征收實體法的缺陷分析與完善

張翠梅　袁永紅

摘要：目前，我國農村土地征收實體法存在著集體土地產權不清晰、征地范圍過于廣泛、補償制度設計不科學等缺陷。從經濟學的視角審視，這使得農民無法享受土地增值收益，造成實際分配不公和土地開發時機被延緩。這需要通過明晰土地產權、嚴格界定公共利益征地范圍、確定土地征收合理性補償標準以及改進土地安置補償模式來逐步完善我國農村土地征收實體法。

關鍵詞：農村土地征收；土地產權；公共利益；安置補償

中圖分類號：DF523.9 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國土資源部公布的2008年全國土地利用變更調查結果顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。這已經是耕地面積第12年持續下降。耕地面積大大減少、失地農民的生活難以得到有效保障，這兩個問題若不能得到及時有效的解決，前者會對國家戰略發展產生影響，后者則可能引發社會群體事件的發生，故我們必須深入思考目前我國土地征收制度的缺陷與癥結所在，找出最有針對性、最能產生實效的立法完善建議，以從根本上解決問題。

一、我國農村土地征收實體法的缺陷

（一）集體土地產權不清晰

“產權制度是困擾農村經濟體制改革，解決失地農民問題的關鍵。脫離產權來研究失地農民問題，研究農村土地制度改革，其結果必然缺乏準確性與針對性。”[1]所謂土地產權，是指以土地所有權為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財產的各項權能的總和。我國現行集體土地產權制度是在建國初期的私人土地所有權制度基礎上過渡而來，目前存在著產權不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產權主體不明晰。相關法律明確規定，農村土地歸農民集體所有。但是何謂“集體”，法律規定較為含糊甚至出現主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規定，集體土地產權屬于集體所有；《物權法》第59條規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農業法》則規定，集體土地屬于鄉（鎮）、村或村屬

農業集體經濟組織所有。鄉、鎮、村或者集體經濟組織，到底誰才是確切的產權主體，至今沒有明確，這造成了土地名義上歸集體內成員共有，但又不屬于任何個體成員所有，導致實際土地征用過程中，無論哪一級集體組織都不能成為完全的土地產權主體，因而也就找不到誰代表集體利益，并成為土地所有權的體現者。

其次，集體土地所有權權能不完整。我國農民集體對其所有的土地行使權利受到多方面限制，包括土地所有權不能自由轉讓，只能根據一定的條件，在規定的期限內，以特定的形態對土地使用權進行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農民因故確實需要占用自己耕種的土地時，也須經相關政府部門批準后方可進行；集體經濟組織若利用耕地建造房屋或者從事非農建設，也必須向稅務部門繳納一定數額的稅費等等。再次，土地所有權所處地位不平等。法律規定，為了公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或者征用，卻沒有規定為了廣大農民切身利益的需要，國有土地在一定條件下可以轉換為集體所有土地，這種單方面轉換限制最能夠說明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權在流轉程度上也受到很大制約。我國《土地管理法》僅允許農用地在不改變原有用途的基礎上可以流轉，對集體建設用地使用權的流轉原則上是禁止的；而國家享有的土地所有權的使用權可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當的是一個公共品的角色，地方政府有計劃便可以以“公共利益”的名義改變其產權性質，那么當然，在被征收過程中，農民也就無法獲得與私有財產一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過于廣泛

現代法治國家出于對私法主體合法財產權益保護的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內，我國也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權力的重要作用，因此各國都對公共利益做出了或概括或詳盡的規定，并輔之以程序監督機制來實現這一目的。我國法律不僅未對公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規定。我國《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）、村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”這與我國憲法第10條規定不論在語義上還是在邏輯關系上都是相互矛盾的。根據第43條規定，任何單位和個人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業利益，均可以取得原國有土地使用權和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業利益也可以使用原屬集體土地的使用權。此條規定不僅將政府征地范圍擴大到非公共利益用地領域，而且還為這種行為提供了法律依據。依此規定，目前我國各地政府均可肆無忌憚地因商業目的大肆行使征收權。國土資源部在2003年的調研報告中明確提出，“我國土地征收的目的已遠遠超出公共利益范疇，而且，國家動用征地權來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規所承認，這種現象在世界上是絕無僅有的。”[2]時下，正值城市化的高速發展期，變著花樣的大手筆多離不開大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開形形色色的強制手段。能為這種強制提供的法律口實，就是這個可以“依法”變通的公共利益。照此情勢下去，我國的土地資源很快就會枯竭。若要制止這種情況的發生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對公共利益的內涵和實現方式進行明確界定。

（三）補償制度設計不科學

首先，征收補償標準低下，無法滿足農民實際需求。我國《土地管理法》第47條規定，補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；同時也規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補償所依據的是土地衍生物的價值，根本沒有顯現土地本身的價值，更沒有體現土地的潛在價值。這種做法已引起被征地農民的強烈不滿，各地因為征地補償標準偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結果不公平，而結果不公平又將成為農村新一輪發展進程的起點不公平，進而形成惡性循環。其次，貨幣安置補償方式比較單一，無法解決長遠問題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來補償農民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷，農民很快就會陷入困境，而等到農民看到土地征收之后的增值被政府獨享，而自己卻無權享有時，很快就會轉過來找政府，從而引發社會矛盾。

二、經濟學視角下對我國農村土地征收實體法缺陷的剖析

（一）農民無法享受土地增值收益，造成實際分配的不公

我國法律規定，集體所有土地無權直接入市流通，換言之，集體土地所有者無權將集體所有的土地向收益更高的用途轉換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬元/畝的價格征收土地，轉手又以少則幾十萬/畝，多則幾百萬/畝，更有甚者達到幾千萬/畝的高價向開發商出售。土地增值產生的收益被當作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農村集體組織以及村民卻因補償不是根據市場價值測算而無任何利益可享。如果說計劃經濟時期國家致力于重工業的發展而對農民的土地財產權利有所侵占是無可厚非的事情，那么直到市場經濟如此發達的今天，還要沿用這種補償標準則于情于理說不通。對于國家這種不公平的補償方式，有學者提出辯解：集體土地的市場價格由兩部分組成，一是農地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價格”，是“土地本身所值”；二是“農轉非”之后的“自然增值”，國家應當補償的是“土地本身所值”，自然增值部分應當歸公。土地的“自然增值”是早期經濟學家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進步與貧窮》中，喬治認為土地的價值之所以增加，是人口的集聚和生產的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應歸社區所有。[3]這種思想影響到后來的很多學者，但是用這種思想來看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農民所得的比率是0，這相當于他們向社會上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價，這類收獲外部經濟收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒有“歸公”，為什么農民土地獲得的外部收益就要“漲價歸公”呢？對此，中國社會科學院社會學所所長李培林就撰文指出，農民自己不能改變土地的農業用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農民頭上的比例太小，要想使農民富裕起來并獲得“財產性收入”，很重要的一項就是合理分配農村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開發時機被延緩

根據現行《土地管理法》的規定：“征收耕地的土地補償費用為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍”，與1953年《國家建設征用土地辦法》規定的補償3至5倍的標準相比差距不大。這說明國家傾向于以較低的補償費用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費用并不一定能夠帶來最優的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開發時機延誤。從投資者角度來講，以較低的成本獲得的土地并不會急于加以利用，這就是我們所說的“征而不用”，最典型的便是開發商的土地囤積現象。據國土資源部（原國家土地管理局）于1997年展開的土地大清查結果顯示，1996—1997年，全國已征收（包括征用）土地閑置達到11.65萬公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達到6.28萬公頃。土地的大規模閑置，究其原因是土地征收的成本過低，開發商寧可犧牲時間和少量金錢來等候將來土地增值的最佳時機，以追求利益的最大化；而如果農民能夠得到足額補償甚至拿到土地發展權補償，那么政府以及開發商征收成本的增加必將會對“征而不用”的浪費現象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對集體土地實現征收的同時也實現了土地的市場化配置，政府獲得壟斷利潤，超出了完全競爭市場可以實現的平均凈收益。而在征地過程中，交易費用節省和規模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對土地的補償標準偏低又進一步降低了農地的邊際凈收益，這就更堅定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴張的施政方向，這一指導思想表現在具體作為上便是政府濫用征地權力，不僅沒有保護耕地，還造成了更為嚴重的供地缺口。

三、我國農村土地征收實體法的完善

（一）明晰土地產權

只有明確產權主體，才能真正實現“誰投資、誰所有、誰受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據經濟發展需要對其產權權能進行合理的劃分、轉讓或者重組。我國土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時，土地是農民賴以生存的基本依靠，承擔著社會保障的功能。這樣的制度環境要求集體土地所有權制度的改造不能給農村社會帶來太大的動蕩，改革應穩定、穩妥，所以，建議農村土地仍實行集體所有，但必須明確并統一為土地歸集體組織所有，農民在承包期限內享有占有、使用、收益和處分的權利，并可以轉讓土地產權權能。同時，要加快進行集體經濟組織的構建，使其承擔管理、經營集體資產，并為組織內所有成員提供社會保障的職能。集體經濟組織的財產由全體組織內成員共有，以立法的形式明確集體土地的財產權性質，以減少對集體土地所有權行使的各種不合理限制。

（二）嚴格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個人權利時決不可以超越的外部界限，否則全體國民就會遭受嚴重損害。在個人權利和社會福利之間創設一種適當的平衡乃是有關正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機關明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結合的方法，由立法機關對公共利益進行概括性規定，認定凡涉及公共安全、公共設施、公共福利的內容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎上，再做進一步的說明列舉，兩者互為補充。對于列舉的具體內容，可以參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》的有關規定，“公共利益包括七種情況：國防設施建設的需要；國家重點扶持并納入規劃的能源、交通、水利等公共事業的需要；國家重點扶持并納入規劃的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的廉租住房、經濟適用住房等建設的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造的需要；國家機關辦公用房建設的需要；法律、行政法規和國務院規定的其他公共利益的需要。”其次，應嚴格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國家只有在以公共利益為前提的基礎上才能行使土地征收權，非為公共利益需要不得行使此權力；而對非公益性用地，只能通過土地使用權交易市場，與農民協商交易取得。在此過程中，政府不再是現行狀態的“參與者”角色，而僅僅是服務的提供者，政府僅應通過土地利用規劃，土地用途管制以及控制土地供應總量，來履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補償標準

我國法律規定土地補償按照年產值的倍數進行，這種方法極不科學，實際上，現有土地補償大大低于我國《農村土地承包法》賦予農民的30年土地承包經營權的實際價值，所以，建議按照土地的實際市場價值進行補償。目前較認可的農地市場價值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購買土地作為一種投資，地價款作為購買未來若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產出出發，根據對未來收益的預測，結合農地還原利率，較客觀地計算農用地的資本價值。二是采用假設開發法，即在預計開發完成后農用地正常交易價格的基礎上，扣除預計的正常開發成本及有關專業費用、利息、利潤和稅收等，以價格余額來估算待估農用地的價格。三是根據國土資源部制定的《農用地估價規程》，在農用地基準地價評估基礎上，用區域社會經濟資料評估社會保障價格，疊加農用地基準地價和社會保障價值確定農用地征收價格。這里需要注意的是，土地征收補償按照市場價值計算，將使得征地補償費用大幅提高，如何正確測算其價值，并且不受政府、被征地農民以及開發商左右，是其中的關鍵點。所以，不論是政府成立專門的測算機構還是聘請民間商業機構進行測算，都必須將測算過程及結果向社會公眾公布，從而使其得到應有的監督。此外，從長遠來看，還建議確立土地發展權補償制度，將土地發展權賦予原權利人所有，土地增值數額的測算采用《中華人民共和國城鎮土地估價規程》中規定的收益還原法，還可從土地征收補償費中拿出一部分設立調節基金，以盡量縮小補償費用的差距，保證補償的公平性。

（四）改進土地安置補償模式

除去傳統的貨幣補償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統一規劃為失地農民安置住宅區，其余的400多畝全部用于建設開發，目前，該村集體資產過億，向國家上繳稅費2000多萬。不過，這種方式有一定的風險，它要求土地在統一交給集體之后必須有更高的發展前景；二是社會保障性安置，即將失地農民納入城鎮社會保障體系，主要包括養老保障、醫療保障、失地農民最低生活保障和失業保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來源，并需確定社保基金的運作機構；三是重新擇業安置，主要適合在市場經濟較發達地區。有關部門應積極建立培訓機制，給失地農民提供相關知識課程，必要時為其推薦安排就業機會。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農民的生活保障問題產生過積極的作用。我們需要在實踐中結合地方實際情況，大膽創新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長遠和根本上保障失地農民的利益，維護和實現社會的穩定與和諧。

參考文獻：

[1] 廖小軍.中國失地農民研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：198.

[2] 國土資源部聯合調研組.征地目的及征地范圍專題調研報告[R]//研究征地問題探索改革之路（二）.北京：中國大地出版社，2003：48.

[3] 鮑海君.政策供給與制度安排[M].上海：經濟管理出版社，2008：60.

[4] 黃東東.論土地征用之公益目的性[J].河北法學，2004，（5）.

[責任編輯杜娟]