淺析我國民辦高校法人財產權的落實

韓東海 王鈺 王彤

【摘 要】 當前，相關政策和制度不完整，使得民辦高校法人財產權不能有效落實，資產過戶困難，民辦高校辦學效率低下。政府應盡快出臺有關政策法規，建立健全民辦高校法人財產權法規制度，深入落實同等待遇和各項優惠政策，采取穩妥措施做好資產過戶，真正落實民辦高校法人財產權，促進民辦高校健康、持續發展。

【關鍵詞】 民辦高校； 法人財產權； 資產過戶

一、引言

民辦高校法人財產權是法律賦予民辦高校對自身法定財產所享有并行使的一切法定權利，包括占有權、使用權、有條件的處分權以及資產收益分配權，其實質是在委托代理制下發生的由代理者（董事長或法人代表）掌握和行使的對他人或社會投入資產的支配權。隨著民辦高校規模的不斷擴大，我國民辦高校法人財產權管理中出現的問題越來越多，產權模糊、關系不清、責權混亂，嚴重束縛著我國民辦教育的可持續發展。因此，國務院與教育部陸續出臺相關法律法規，大力推進民辦高校法人財產權規范管理工作。當前，如何真正落實民辦高校法人財產權已成為亟待解決的問題。

二、民辦高校法人財產權界定與落實過程中存在的問題

（一）產權界定不清，產權配置不當

1.產權不明、主體不清

依據《民辦教育促進法》（以下簡稱“促進法”）相關規定，民辦高校的出資者不能享有其所投入資產的財產權，而民辦高校僅是法律意義上的實體，那么，由誰代表學校處理財產問題以及決策機構中相關人員所占的比例等，“促進法”并未給出明確規定。由于產權界定不周全、主體不明晰，使得許多出資者或舉辦者同時充當民辦高校辦學者，導致違規操作時有發生。

2.合理回報很難獲取

由于相關稅收優惠政策并未出臺，加之獲取合理回報的相關程序過于繁瑣，從而使“促進法”所規定的“民辦學校的出資人可以從辦學結余中取得合理回報”無法實施。再有，投資人為避免被公眾誤認為追求營利而產生的不良社會影響，違心地選擇了“不要求取得回報”，只好通過暗箱操作的手段取得利益回報，這不僅影響了投資人的后續投入，而且削弱了社會資金投入民辦高校的積極性。

3.財產最終所有權歸屬不清

出資人投入資產的最終歸屬也未在“促進法”中給出明確規定，完全回避了投資者對辦學積累增值部分的產權及剩余財產分配問題。因此，即使有實力的民辦高校也不敢大量購置資產，直接影響了民辦高校的發展與壯大。

4.投資人出資轉讓難以實現

當前，無論發生什么情況，舉辦者、投資人的投入都無法撤出或轉讓，唯有等到辦學終止才能收回，這種對民辦高校的單方面保護沒有考慮出資人的權益，影響了民間資本投資民辦教育的熱情。

（二）法人財產權落實不到位

雖然“促進法”規定了民辦學校享有法人財產權，同時也規定了出資人可以取得合理的回報，但在實踐過程中，民辦高校法人財產權沒能真正落實，許多民辦高校的土地、校舍等校產登記在投資公司賬上，將學校資產與投資公司資產相混淆。

（三）資產過戶存在著法權問題

《民辦高等學校辦學管理若干規定》中明確規定：任何組織和個人不得截留、挪用或侵占民辦高校的資產；民辦高校的資產必須于批準設立之日起一年內過戶到學校名下。但“一年內過戶”這個政策緊急條款出來的時候，后續有關學校資產法權、稅收等配套政策沒有跟上去，引起了理論和法律上的質疑和憂慮，引起了出資者的擔心和反感。多數民辦高校舉辦者對于落實法人財產并不理解，并且在辦理法人財產過戶過程中遇到了銀行抵押品置換難、對已有資產增值部分的界定及處置難、資產重估與切割難、相關債務及其利息的合理分擔難、財產變更登記手續復雜，規費繁多等困難。再有，資產過戶后民辦高校舉辦者可能會失去對投入資產的實際控制權和增值部分的受益權，其積極性大大降低，導致部分民辦高校出現了由于融資難而陷入困境等問題。

三、推進民辦高校法人財產權落實的政策建議

法人財產權是民辦高校完善內部法人治理結構、建立現代學校制度的保障和基礎，法人財產權的落實是確保民辦高校辦學穩定與健康發展的前提條件。

（一）盡快出臺有關政策法規，建立健全民辦高校法人財產權法規制度

1.明確民辦高校財產所有權

總體來看，我國民辦高校主要有捐資辦學、投資辦學和混合集資辦學三種籌資形式。據此情況并依據“發揮產權的效率與約束功能”的原則，對民辦高校財產歸屬權來進行具體界定：舉辦者投入民辦高校的財產歸舉辦者所有；接受捐贈資產在存續期內歸學校所有，并依法行使管理權和使用權；國家投入（直接、間接）學校的財產歸國家所有；學校資產增值部分歸學校所有。

民辦高校在發展壯大過程中形成的積累資產，其歸屬分配方式如下：（1）對于完全由出資人（企業或自然人）舉辦、要求取得合理回報的，出資人按出資比例分配全部投入財產及積累資產，也可通過出資人的共同協商而定；（2）出資人不要求合理回報的民辦高校，出資人只能從剩余財產中收回投資，積累資產應全部由教育主管部門安排，不能進行分配，只能用于發展民辦教育；（3）部分捐資、部分出資設立的民辦高校，出資人在收回投資后按出資比例分配學校積累資產，其余部分由教育主管部門安排，繼續投入民辦教育；（4）對接受捐贈或國有資產投資的，按高于投資比例分配額度來分配學校積累資產，資產收回后應再次投入民辦教育。

2.明確民辦高校剩余財產的分配權

民辦高校終止清算時，應按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，對債務清償后的剩余財產根據其來源差異分別進行處理：（1）對不要求回報的完全公益性出資的民辦高校，允許出資人從剩余財產中收回投資，仍有剩余財產，可由審批機關統籌安排，繼續用于民辦教育；（2）對于部分捐資、部分出資設立的帶有營利性的民辦高校，投資人按照出資比例分配剩余財產，其余部分應由教育行政機關予以安排；（3）社會捐資設立的民辦高校，其剩余財產應由相關機關進行統籌安排，繼續用于民辦教育。為了保證辦學質量，捐資者可采取附條件的贈與方式以監督資金的使用。（4）對完全由出資人（企業或自然人）舉辦、要求取得合理回報或帶有營利性質的民辦高校，出資人應按照其出資比例來分配全部剩余財產。

3.采用靈活多樣的辦學形式，有效解決“回報”問題

民辦高校法人財產權確立后，與之相應的就是財產收益權的確定問題。當務之急是制定相關政策法規落實“合理回報”，應盡快制定合理回報的標準與辦法，及早出臺有關合理回報的稅收優惠政策。有效的辦學形式對明晰民辦高校產權、合理解決回報問題大有幫助，可以采用教育股份制、集團制、“大學城”、“二級學院”等形式及其組合形式。

4.明確民辦高校處分權

為保障民辦高校出資人的權益，必須建立一套科學、完整的產權轉讓與繼承制度，使產權在不同的產權主體之間進行合理、有效的流動，從而使資源達到更為合理的配置。

5.構建民辦高校內部治理機制

科學合理的民辦高校的內部治理機構直接影響其辦學質量和效率以及產權運行效果。民辦高校處理好舉辦者和管理者之間的關系，做好這種委托代理管理，應建立和落實董事會領導下的院長負責制。

（二）全面落實各項公平待遇，切實加大扶持力度

在稅收及信貸優惠政策方面，盡快依法落實不要求取得合理回報的民辦高校與公辦高校同等待遇，對該類民辦高校的教學科研和經營活動給與稅費全額減免，信貸上給與貸款貼息優惠。為加大對民辦高校的扶持和獎勵，可設立民辦教育政府專項資金，也可在教育經費經常性預算中給與民辦高校適當的經費補助。

（三）采取穩妥措施做好資產過戶，落實民辦高校法人財產權

1.提高舉辦者對過戶工作的認識

教育行政部門有必要通過多種渠道加強與舉辦者和辦學者的溝通，使之充分認識到資產過戶工作的重要性，切忌一味地采取強制措施，以防引起舉辦者和辦學者的反感及抵觸情緒。

2.確保民辦高校資產順利過戶

各級政府應會同同級財稅部門、工商行政管理部門、教育行政部門以及土地房產部門等組成聯合工作組，專題研究民辦高校財產權的管理問題，加緊制定各類政策法規、規章制度和標準，實施財政資助和財務監督，依法督導，為民辦高校的發展營造良好的外部環境，并制定統一的工作流程，以便貫徹執行和操作實施。為減輕舉辦者過戶負擔，需提供稅收優惠政策，降低過戶的成本，采取合理措施將抵押資產從貸款銀行置換出來，對相關資產進行科學評估與切割，確保過戶工作平穩開展。

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