美國對臺軍售

楊曉虎

摘要：美國對臺軍售問題一直是中國政府的核心關切，是長期以來困擾中美兩國、兩軍正常交往的重大問題，有著戰(zhàn)略、經(jīng)濟、政治等方面的原因，對中美兩國雙邊交往、軍事合作和海峽兩岸和平發(fā)展造成重大現(xiàn)實危害。

關鍵詞：美國；臺灣；軍售

中圖分類號：D618文獻標識馬：A 文章編號：1008-6269(2012)02-0048-042012年2月美國公布新版國家軍事戰(zhàn)略文件，強調美軍在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略存在，并指責中國在黃海、東海和南海地區(qū)的“過分自信”，宣稱將繼續(xù)維護美國亞洲盟友的利益。作為美軍事戰(zhàn)略的組成部分，對臺軍售已嚴重影響到臺海乃至亞太地區(qū)局勢的穩(wěn)定，也是阻礙中國統(tǒng)一的主要掣肘。

一、美國對臺軍售的三個階段

對臺軍售是二戰(zhàn)結束后美國支持國民黨政權的延續(xù)，是遏制中國大陸新生人民政權的核心手段。從1949年至今的63年中，美國對臺軍售的形式歷經(jīng)贈予——貸款——出售三個階段，武器裝備的質量和效能呈上升趨勢，對兩岸關系發(fā)展的消極影響不可低估。分析美國對臺軍售的歷史，大致可分為三個階段。

（一）國民黨政權退踞臺灣——中美關系正常化（1949—1980）

這一時期的美國對臺軍售主要以無償贈予、貸款和贈予相結合為主，政治意義大于軍事意義。新中國成立后，美國不僅通過建立戰(zhàn)略包圍圈、進行武力炫耀、威懾等手段遏制中國大陸新生的人民政權，而且還積極向臺灣提供大量軍事援助，幫助臺灣與大陸進行軍事對抗。在朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美國為幫助蔣介石集團穩(wěn)定社會、恢復經(jīng)濟、開展防御，先后提供無償援助資金14億美元。為提供對臺軍售的法理依據(jù)，美國政府利用與臺灣簽署的《共同防御條約》及所謂“臺灣決議案”，進一步強化了與臺灣的特殊關系。朝鮮戰(zhàn)爭結束后，鑒于臺灣經(jīng)濟實力的飛速發(fā)展，美國逐步停止了軍事上的援助、貸款，改以直接武器出售為主和技術合作為輔的方式向臺灣提供武器裝備。隨著美蘇爭霸局勢的發(fā)展，美國開始重視中國在美蘇爭斗中的平衡作用，逐步改變對華政策，尋求與中國改善關系。1969年，尼克松表示要逐步減少對臺武器裝備的援助數(shù)量和質量，希望以此逐步與中國打破外交僵局。1972年，美國總統(tǒng)尼克松訪華，為中美關系正常化起到了“破冰”的作用。其后中美兩國進行了長達數(shù)年的建交談判，1979年1月，中美正式建立外交關系，美國政府履行承諾決定執(zhí)行建交公報，與臺灣“斷交”、“廢約”，并從臺灣“撤軍”，暫停與臺灣簽訂新的銷售武器協(xié)議，但在決定執(zhí)行前，美國于1978年底再次與臺灣簽訂了大批武器銷售合同。1980年元旦，美方軍事人員已全部撤離臺灣，美臺《共同防御條約》也全部終止，中美關系由此實現(xiàn)正常化。

（二）中美關系正常化——冷戰(zhàn)結束（1980— 1989）

這個時期，美國單方面不顧中美兩國先后發(fā)表的三個聯(lián)合公報，公然背信棄義，繼續(xù)向臺灣出售大量武器裝備。盡管美國接受了中國關于建交的“三原則”，但有關就停止美國對售臺武器問題雙方?jīng)]有達成協(xié)議。中方多次表示不贊成美國對臺出售任何武器，而美國顧及到本國的戰(zhàn)略利益和與臺灣的特殊關系，在中美建交后不久后就出臺了所謂的《與臺灣關系法》。《與臺灣關系法》中第二條(乙)款第5條明確表示要“向臺灣提供防御性武器”；第三條(乙)款“總統(tǒng)和國會應完全根據(jù)他們對臺灣的需要的判斷并依照法律程序來決定這類防御物資和服務的性質和數(shù)量” [1]。1979年4月10日，卡特總統(tǒng)簽署該法案，并聲明該法自1979年1月1日起生效，保證了對臺軍事關系的不斷線，為美國繼續(xù)對臺軍售提供了國內法依據(jù)。進入上世紀80年代后，美國里根政府開始推行“以實力求和平”的策略，外交政策中的意識形態(tài)成分增強，對蘇聯(lián)立場逐步強硬，中國在美戰(zhàn)略中的地位有所下降，美借助臺灣問題干涉中國、遏制共產主義的思想開始抬頭。在此期間，中美因美國售臺FX系列戰(zhàn)斗機再次展開激烈交鋒。中國政府對此明確表態(tài)：“如果美國竟然不顧我一再堅決反對，繼續(xù)賣武器給臺灣，我勢必作出強烈反應” [2]。此后，中國政府與美方開展了一系列外交斗爭，最終迫使美國于1982年簽署了“八一七”聯(lián)合公報。公報第6條明確，“美國政府聲明，它不尋求執(zhí)行一項長期向臺灣出售武器的政策，它向臺灣出售的武器在性能和數(shù)量上將不超過中美建交后最初幾年供應的水平，它準備逐步減少對臺灣的武器出售，并經(jīng)過一段時間導致最后的解決” [3]。但此后的歷史表明，美國對此未予認真遵守。從1979年《與臺灣關系法》簽署以來至2011年，美國32年間共向臺灣出售了60多宗高性能武器，價值高達近800億美元，年均超過24億美元，并售臺軍用飛機零配件，并提供有關訓練項目[4]。

（三）冷戰(zhàn)結束至今（1989—）

這個時期，美國根據(jù)國際形勢變化和自身戰(zhàn)略考慮對臺軍售逐步升級，總體看出現(xiàn)了三個高峰。一是1992年美國政府向臺灣出售150架F16A/B型戰(zhàn)斗機，價值60億美元，達到了前所未有的規(guī)模。二是2001年共和黨小布什上臺執(zhí)政之初，就宣布向臺灣出售180億美元的武器裝備，再次創(chuàng)下了對臺軍售的新紀錄。三是在2008年小布什宣布向臺灣出售64億美元武器，奧巴馬于2011年全盤執(zhí)行了這個方案。2011年9月，奧巴馬再次宣布58.5億美元對臺軍售計劃。冷戰(zhàn)結束后美國對臺軍售是其對外政策再次調整的結果，特別是隨著中國和平發(fā)展步伐的加快，地位愈顯重要，臺灣成為美國在亞太地區(qū)牽制中國的一個重要籌碼。

二、美國對臺軍售的主要緣由

回顧對臺軍售半個多世紀的歷史不難發(fā)現(xiàn)，盡管美國歷屆政府在對臺軍售的數(shù)量、種類和策略上有些許變化，但其目的絕不是美國政府所宣稱的那樣。利用臺灣這顆“戰(zhàn)略棋子”，力圖維護“臺海分裂分治”、“不統(tǒng)不獨不武”的戰(zhàn)略目標，最大限度地獲取在臺灣的地緣政治、經(jīng)濟、軍事、外交利益，是美國最根本的目的。

（一）對臺軍售是美國推行國家戰(zhàn)略的需要

1.控制亞太。臺灣北臨東海，東北接琉球群島，東臨太平洋，南接巴士海峽，與菲律賓相鄰，扼守著西太平洋航道的中心，戰(zhàn)略地位非常重要，被稱為“不沉的航空母艦和潛水艇供應艦”。早在20世紀50年代，臺灣在亞洲地緣戰(zhàn)略上的重要價值就已被美國發(fā)現(xiàn)。進入冷戰(zhàn)時期，美國為遏制中蘇兩國，特意構筑了以臺灣為重要節(jié)點的防線（即“第一島鏈”）。冷戰(zhàn)結束后，國際形勢緩和，美國逐步確立起“一超獨霸”的地位，但其“冷戰(zhàn)思維”依然揮之不去，通過所謂的《與臺灣關系法》繼續(xù)與臺灣當局保持軍事、政治關系，并通過售臺武器武裝臺灣阻撓海峽兩岸的和平發(fā)展進程，以達到實際控制臺灣、進而實現(xiàn)其控制亞太地區(qū)的最終戰(zhàn)略目的。

2.遏制中國。20世紀上半葉，美國意圖以“扶蔣反共”來控制中國，但由于蔣介石政權的垮臺最終沒有得逞。國民黨政府敗退臺灣后，美國仍然沒有放棄扼殺社會主義新生政權、阻撓新中國發(fā)展壯大的企圖，對臺軍售政策正是實現(xiàn)這一目標的核心和關鍵。從冷戰(zhàn)結束前的“劃峽而治”、“臺灣地位未定”等謬論到維持臺海“不統(tǒng)不獨”的現(xiàn)狀，則有利于美國掌握一張制約中國的“王牌”并從中獲取軍事和商業(yè)利益。

3.圍堵社會主義。為應對冷戰(zhàn)時期以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營，美國將拉攏、扶植臺灣作為意識形態(tài)斗爭的重要手段，不僅向國民黨當局提供大量武器裝備，支持臺灣反攻大陸，而且逐步加強太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略防御力量，企圖以此削弱全球社會主義國家的影響。蘇聯(lián)解體后，中國成為世界上最大的社會主義國家，美國兼顧反共和維持單極體系的需要，首當其沖地將遏制與防范崛起中的社會主義中國作為重要戰(zhàn)略內容，推行“新殖民主義”、“新干涉主義”來遏制社會主義，尤其在臺灣地區(qū)，美國明目張膽地以推進臺灣“民主進程”為借口，極力推動對臺軍售，提升臺灣當局“以武拒統(tǒng)”、“維持現(xiàn)狀”的實力。

（二）對臺軍售是美國追求商業(yè)利益的手段

軍火貿易是美國對外貿易的重要組成部分，借口政治問題實施對臺軍售是美國軍火壟斷資本家獲取經(jīng)濟利益的重要手段。冷戰(zhàn)結束后初期，美國軍火貿易經(jīng)歷了一段相對低迷的增長期。但從1992年開始，美國對臺灣的軍火銷售突然增加，美國軍工業(yè)重拾信心，呈現(xiàn)出一片購銷兩旺的繁榮景象。據(jù)英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所統(tǒng)計，在臺灣每1美元的進口額中，就有55美分用于購買軍火和與軍火相關的技術、設備和原材料，而關系到國計民生的物品只有45美分[5]。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1950年至1978年的28年間，美國政府平均每年向臺灣贈予、出售武器裝備和提供其他軍事援助達1億美元。按現(xiàn)今美元比值計算，年均在4億美元以上，累計達110多億美元[6]。無論在陳水扁上臺執(zhí)政期間還是馬英九上臺后，臺灣執(zhí)政當局都大量從美國購買軍火，包括“愛國者-3”反導系統(tǒng)、“阿帕奇”直升機、“黑鷹”直升機等武器裝備，E-2T型預警機升級系統(tǒng)、F-16A/B升級系統(tǒng)，F(xiàn)-16飛行員訓練項目等，價值上百億美元[4]。

（三）對臺軍售是美國國內政治生態(tài)的產物

對臺軍售不僅對于中國來說，政治意義遠大于軍事意義，而且在美國國內，對臺軍售也一直是經(jīng)濟因素與政治因素相互交織的復雜問題。一是美軍火商利益集團對美國政府對臺軍售的決策起到推波助瀾的作用。從美國對臺軍售的歷史看，歷次軍售案的背后都能看到國防部、軍工企業(yè)和國會相互勾結的影子。巨額的軍火銷售利潤使得大軍火商為達到目的，經(jīng)常直接出面游說國防部對臺軍售。“美臺國防工業(yè)論壇”就是軍火商影響政府的一個主要平臺，從2004年會議的成員來看，其中官員只占五分之一，其余都是大軍火商。二是美國的選舉政治也是影響對臺軍售的重要因素。軍火商利益集團在美國政治中影響力絕對不可小覷，他們不僅握有選票，更是可以通過巨額資金投入影響總統(tǒng)選舉、政府決策的走向。不少美國總統(tǒng)的當選離不開軍火商的支持，還有不少政府官員與軍火企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系。美國前任總統(tǒng)布什本人就是美國最具實力的軍火商之一。2012年奧巴馬提出新一輪對臺軍售方案前，美軍火集團就通過媒體制造“以軍火貿易復蘇美國經(jīng)濟”的輿論氛圍，對政府決策形成壓力。據(jù)相關人士分析，奧巴馬要贏得2012年大選實現(xiàn)連任，主動向軍火利益集團表示友好也是重要原因。三是對臺軍售也受美國內黨派斗爭的影響。如2012年奧巴馬政府決定對臺52億多美元的軍售案中，就可以清晰地看到民主黨與共和黨主導的國會之間的角力。前美國國家安全委員會中國政策主要制定者貝德爾說：“鑒于奧巴馬政府頭兩年半中對臺軍售規(guī)模前所未有，加上布什政府從來沒有對出售F-16予以授權，因此，把政府對中國投降這種說法反復炒作，顯示了這些攻擊不是出于對安全的考慮，而是黨派性質的。”[7]

三、美對臺軍售的嚴重危害

長期以來，美國政府不顧中國政府和人民的堅決反對，無視兩岸關系逐步改善、和平發(fā)展的局面，多次違背自身承諾，作出大規(guī)模售臺武器的錯誤決定，嚴重違反中美三個聯(lián)合公報，特別是“八一七公報”原則，嚴重干涉中國內政，嚴重影響中國國家安全，嚴重損害中國和平統(tǒng)一大業(yè)和中美關系。

（一）美對臺軍售危及中國核心利益，嚴重損害中美合作伙伴關系。世界上只有一個中國，臺灣是中國不可分割的一部分，這是國際社會的普遍共識。臺灣問題是中國內戰(zhàn)遺留問題，屬于中國內政，涉及中國核心利益，也始終是中美關系中最重要、最敏感的核心問題。美國政府通過三個“聯(lián)合公報”等多種方式，在多種國際場合明確承認了“一個中國”的基本原則。但美“遏制”甚至敵視中國的戰(zhàn)略沒有根本改變，推行霸權主義、強權政治的做法沒有改變，對臺軍售問題一直沒有完全、徹底地解決。美國始終堅持將臺灣問題作為干涉、制約中國發(fā)展的重要手段，尤其是堅持《與臺灣關系法》，多次實施對臺軍售，粗暴干涉中國內政，破壞兩岸和平發(fā)展，也對中美關系造成巨大損害。新世紀以來，中美關系雖幾經(jīng)波折，但總體向好。2009年11月，雙方簽署《中美聯(lián)合聲明》，美方表示，“美方歡迎臺灣海峽兩岸關系和平發(fā)展，期待兩岸加強經(jīng)濟、政治及其他領域的對話與互動，建立更加積極、穩(wěn)定的關系”，“雙方重申，互相尊重主權和領土完整這一根本原則是指導中美關系的中美三個聯(lián)合公報的核心。雙方均不支持任何勢力破壞這一原則的任何行動。雙方一致認為，尊重彼此核心利益對確保中美關系穩(wěn)定發(fā)展極端重要”[8]。但有關文件的墨跡未干，美國先后在人權、涉藏問題、經(jīng)貿、網(wǎng)絡管理、氣候變化等問題上與中國的摩擦上升。特別是奧巴馬執(zhí)政一年后，執(zhí)意實施美上屆政府對臺軍售的錯誤決定，已經(jīng)使中美關系受到嚴重干擾。時隔不久，美方又再次提出新的對臺軍售項目。這一公然挑戰(zhàn)中國政府底線的短視行為，不僅進一步損害了中美關系，同時也再度表明，美國自始至終都沒有改變其兩面性的對華政策，也不可能放棄對中國“西化”、“分化”的長期戰(zhàn)略和防范、遏制中國發(fā)展的險惡用心。中國政府多次通過相關渠道向美方表達了在臺灣問題上的高度關切，多次向美方就對臺軍售提出嚴正抗議。但美方一意孤行，妄圖通過對臺軍售實現(xiàn)兩岸所謂的“軍力平衡”。當今世界面臨很多重大而緊迫的問題，需要中美同舟共濟、加強合作。但因美對臺軍售問題已經(jīng)造成兩國在許多重要領域的合作與交流受到嚴重影響，中美關系再次受到打擊，美國對此應負全部責任。同時，中美在未來有關主要國際與地區(qū)問題上的交流磋商，將會不可避免地受到消極影響，責任也完全在美國。

（二）美對臺軍售破壞中美兩軍交往基礎，嚴重影響兩國軍事交流。隨著多領域雙邊交往的逐漸增多，中美之間的相互依存達到了前所未有的深度和廣度，加強對彼此全方位的了解、交流、合作愈發(fā)重要。進入新世紀，中美在反恐、維和等國際軍事事務上的合作越來越多，高層互訪、軍事磋商、軍事技術交流等逐漸恢復，美國尤其需要中國一起應對以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全問題，加強中美兩軍的交流與合作更加迫切。但中美建交至今30多年來的軍事交往，始終在低層次徘徊，始終最容易受到傷害。究其原因，美國堅持對華遏制戰(zhàn)略，特別是屢屢對臺軍售是其中之一。2008年10月美國小布什政府宣布售臺武器，使中美兩軍關系受到了嚴重干擾，本來正在展開的雙邊軍事交流隨之停止。直到2009年10月，兩軍關系才得以全面恢復。2010年，雙方已經(jīng)計劃了一系列新的交流活動，包括美國國防部長訪華、中美軍艦互訪等。但美方無視中美軍事交流合作大局，一意孤行實施對臺軍售，嚴重毒化了兩軍關系的政治基礎，給開展兩軍交往制造了嚴重障礙，中國政府隨之暫停了兩軍計劃內的有關互訪安排。正所謂“解鈴還須系鈴人”，美國政府只有采取新的戰(zhàn)略思維，重視中國的核心關切，完全徹底地停止對臺軍售，打牢中美兩國友好合作伙伴關系的政治基礎，中美兩軍的軍事互信才能建立起來，雙邊軍事關系才能跨入新的境界。

（三）美對臺軍售損害兩岸和平合作，嚴重危害兩岸關系和平發(fā)展。隨著“三通”進程的推進和ECFA協(xié)議的簽署、貫徹落實，兩岸對話和往來頻繁，經(jīng)貿關系日趨密切，和平發(fā)展成為兩岸民意的主流，臺海局勢步入良性互動的軌道，出現(xiàn)了緩和改善的勢頭。在這樣的背景下，美國政府表面上曾多次表示，海峽兩岸的和平“符合美國利益”，并表示美方歡迎海峽兩岸關系和平發(fā)展，期待兩岸加強經(jīng)濟、政治及其他領域的對話與互動，建立更加積極、穩(wěn)定的關系。但美國為了防止喪失在臺灣特殊利益，繼續(xù)用臺灣問題牽制中國，一直謀劃實施對臺軍售干涉中國內政。一方面，美國聲稱要對臺履行“安全承諾”，修補并強化對臺關系，企圖通過軍售體現(xiàn)對臺灣馬英九當局“看得見”的支持，破壞兩岸關系改善的氛圍，渲染兩岸民眾間已經(jīng)開始淡化的敵對情緒，為臺灣當局與大陸談判增加“籌碼”，使兩岸關系發(fā)展增加變數(shù)。另一方面，對臺軍售會向“臺獨”分子傳遞錯誤的信號，增強其“挾洋自重、倚武拒統(tǒng)”的心理和冒險，加劇臺海緊張局勢。此次奧巴馬宣布對臺軍售案，就選擇了民進黨主席蔡英文訪美期間，其支持“臺獨”勢力的用心昭然若揭。特別是近年來，美國售臺武器裝備針對大陸軍備發(fā)展的特點更加明顯，進攻性更為顯著，如此次美國決定升級臺軍現(xiàn)役主戰(zhàn)F-16A/B型戰(zhàn)斗機，針對中國大陸殲20戰(zhàn)機的用意十分明顯。此外，通過向臺灣提供“愛國者-3”型反導系統(tǒng)，不僅強化了臺灣的反彈道導彈作戰(zhàn)能力，同時還變相地把臺灣納入美國導彈防御系統(tǒng)、恢復美臺防御同盟，給島內分裂勢力與大陸公開對抗加油打氣。美方所謂的售臺武器有利于臺灣增強信心，有利于兩岸關系發(fā)展，完全是違背歷史潮流，倒行逆施的荒誕言行。總之，美對臺軍售的錯誤做法，不僅違背了兩岸人民謀發(fā)展求合作、和平的主流意愿，也會助長“臺獨”分裂勢力的囂張氣焰，嚴重干擾兩岸關系的和平發(fā)展，嚴重危害中國國家安全和統(tǒng)一大業(yè)，嚴重危害臺海乃至亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

長期以來，中國政府圍繞美對臺軍售展開了一系列的外交斗爭，并采取抗議、制裁等手段制止美國政府的錯誤行徑，在一定程度上影響了美國對臺軍售的決策、武器裝備出售的數(shù)量和種類，但美國絕不會輕易放棄軍售，放棄臺灣這顆“戰(zhàn)略棋子”。在這里，我們要牢記鄧小平說過的一句話，對美國一定要有最壞的打算，不要怕中美關系倒退，更不要怕停滯，對在停滯、倒退情況下如何同美國交往，要認真準備[9]。未來要制止美國繼續(xù)對臺軍售，我們不能把希望寄托在某些政客的口頭表態(tài)上，不能把希望寄托在“臺獨”分子“浪子回頭”上，而是把斗爭的基點放在中國自身力量的壯大上，以實力求和平，以實力保發(fā)展、以實力謀統(tǒng)一。

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[9] 中共中央文獻研究室.鄧小平年譜:1975 - 1997 [Z].北京:中央文獻出版社,2004:748.

責任編輯：汪守軍