論濕地的法律保護(hù)

賈國華　莫韻詩

[摘 要]濕地在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保持物種多樣性具有不可替代的重要作用。濕地生態(tài)保護(hù)存在著濕地立法保護(hù)缺位、土地權(quán)屬不明、公眾參與不足等問題。提出了明確濕地保護(hù)的范圍，完善土地權(quán)屬制度，建立公眾參與機制和對濕地保護(hù)專門立法的建議。

[關(guān)鍵詞]濕地 生態(tài)安全 可持續(xù)發(fā)展

一、濕地概念及其功能

1.濕地的概念。濕地概念有廣義和狹義之分，廣義的濕地指地球上除海洋（水深6米以上）外的所有大面積水體。狹義上的濕地是指陸地與水域之間的過渡地帶，指水飽和或淹淺水、水成土和水生植被三者都具備的土地。《濕地公約》和《中國濕地保護(hù)行動計劃》采用的是廣義的濕地定義。

《濕地公約》將濕地定義為：天然或人工、長久或暫時的沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。

2.濕地的功能。濕地作為一種自然資源，突出表現(xiàn)為生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能三大功能。第一，生態(tài)功能。濕地的生態(tài)功能主要體現(xiàn)在保護(hù)生物遺傳多樣性、調(diào)節(jié)洪水和氣候、提供淡水資源、凈化水體和過濾污染物等方面。第二，經(jīng)濟(jì)功能。濕地蘊含豐富的動植物產(chǎn)品，有些濕地動植物可用作藥物治療疾病，還有許多動植物是發(fā)展輕工業(yè)的重要原材料。第三，社會功能。濕地特有的資源優(yōu)勢和環(huán)境優(yōu)勢，一直以來都是人類理想的棲息地，是人類社會文明和進(jìn)步的發(fā)祥地。

二、濕地法律保護(hù)的理論基礎(chǔ)

國家生態(tài)安全理論。生態(tài)安全，也稱環(huán)境安全，指的是一個國家的生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。其包括兩層含義：一是預(yù)防因生態(tài)環(huán)境的退化對社會經(jīng)濟(jì)造成威脅，二是預(yù)防因環(huán)境和自然資源破壞引發(fā)社會矛盾。生態(tài)安全以生態(tài)平衡為基礎(chǔ)與前提，人類開發(fā)、利用和改造自然的活動是影響生態(tài)安全的重要因素。

可持續(xù)發(fā)展理論。可持續(xù)發(fā)展是指“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。濕地作為一種自然資源，體現(xiàn)著內(nèi)在生態(tài)性和外在經(jīng)濟(jì)性的雙重價值。其經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)體現(xiàn)在對濕地的利用上，生態(tài)價值的實現(xiàn)則體現(xiàn)在對其保護(hù)和維護(hù)。因此，在濕地的利用和保護(hù)中就帶有經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的沖突和權(quán)衡。二者的統(tǒng)一點就在于可持續(xù)發(fā)展

法的價值以法和人的關(guān)系為基礎(chǔ)，法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足和人關(guān)于法的絕對超越指向。法的價值包括法的自身價值和法所追求的價值。環(huán)境法作為法的一個部門法，既具有法的共性又具有法的個性，其體現(xiàn)的價值內(nèi)涵，具備了法的價值所包含的一切內(nèi)涵。只有從生態(tài)系統(tǒng)的整體利益出發(fā)，轉(zhuǎn)變以人類利益為中心的發(fā)展，才是解決環(huán)境問題的根本之道。

三、濕地保護(hù)的法律問題分析

1.濕地法律保護(hù)的基本現(xiàn)狀。1992年，我國加入《濕地公約》之后，濕地逐漸進(jìn)入立法者的視野，濕地概念開始陸續(xù)出現(xiàn)于個別法律中，把濕地整體作為一種特定資源才真正納入我國法律的調(diào)整范圍。如《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）第10條第3款規(guī)定：具有特殊保護(hù)價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林、草原和荒漠應(yīng)當(dāng)建立自然保護(hù)區(qū)；《海洋環(huán)境保護(hù)法》不僅明確提出了對“濱海”濕地的保護(hù)，還在附則中對該概念作了具體解釋。

2.濕地保護(hù)存在的主要問題。首先，我國濕地法律保護(hù)體系基本沒有建立，濕地專項保護(hù)處于空白。其次，管理權(quán)限不明確。國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護(hù)”、國家環(huán)保總局“指導(dǎo)和監(jiān)督濕地環(huán)境保護(hù)”、農(nóng)業(yè)部“指導(dǎo)宜農(nóng)濕地開發(fā)和保護(hù)”的職能。而這些管理部門的權(quán)限和協(xié)作等方面的內(nèi)容卻沒有規(guī)定。第三、濕地權(quán)屬不明確。所有權(quán)和使用權(quán)的背離，這使得濕地保護(hù)區(qū)有一大部分的土地權(quán)屬問題含糊不清，給濕地保護(hù)留下很大的隱患。第四，注重政府力量，缺少公眾參與。目前，我國濕地的法律保護(hù)主要依靠的是政府力量，對公眾參與的規(guī)定只是停留在法律原則的層面，缺乏可操作性。

四、完善濕地法律保護(hù)的思考

1.確定濕地保護(hù)的范圍。目前，全國尚未有一部法律對“濕地”概念的內(nèi)涵與外延予以明確。1992 年《濕地公約》對我國生效后，在我國出現(xiàn)了《濕地公約》的廣義濕地概念和《中國自然保護(hù)綱要》的狹義濕地概念并存的情況。在此，筆者認(rèn)為濕地的概念應(yīng)以《濕地公約》規(guī)定的定義為準(zhǔn)。

2.明確濕地行政管理部門。我國的濕地管理采取的是綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制，無法做到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一監(jiān)督，嚴(yán)重地影響了濕地科學(xué)統(tǒng)一的保護(hù)和濕地資源的合理利用。這是我國濕地管理中最為突出的問題。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，設(shè)立專門統(tǒng)一的濕地管理機構(gòu)，如濕地委員會。

3.完善土地權(quán)屬制度。濕地是一種公共資源，在我國濕地保護(hù)與利用中，有關(guān)權(quán)屬與權(quán)益的沖突問題不斷。在濕地保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬這一問題上，筆者認(rèn)為，在建立濕地保護(hù)區(qū)時，應(yīng)該采用一次性購買土地或采取租賃的方式，使保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，從而濕地保護(hù)區(qū)擁有土地所有權(quán)。濕地保護(hù)專門立法中應(yīng)明確規(guī)定濕地保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)與保護(hù)區(qū)土地之間的權(quán)屬關(guān)系，以及獲得相應(yīng)權(quán)利的法律程序。

4.建立公眾參與制度。公眾參與制度在世界各地的環(huán)境保護(hù)中已經(jīng)得到普遍認(rèn)可。濕地保護(hù)立法可從以下幾個方面來確保公眾參與制度能有效參與到濕地保護(hù)中來：（1）濕地保護(hù)的前提條件是要確保濕地信息的公開、全面、準(zhǔn)確。（2）確保公眾能進(jìn)行有效監(jiān)督。只有把政府對濕地的保護(hù)和管理納入公眾全方位、全過程的監(jiān)督之下，濕地保護(hù)的相關(guān)制度才能落實到實處。（3）建立公眾意見的回應(yīng)制度。

5.對濕地保護(hù)專門立法。濕地面積的不斷減少和濕地功能的不斷退化，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的問題之一。在這種形勢下，以立法的形式確保濕地資源的持久利用就顯得尤為重要。有必要盡快制定與《濕地公約》相銜接的有關(guān)濕地保護(hù)與合理利用的濕地保護(hù)法，規(guī)范濕地保護(hù)與開發(fā)利用活動，建立有利于濕地保護(hù)與合理利用的管理秩序。

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