當前基層央行國庫會計監督模式的思考

廖艷

按照《中國人民銀行國庫會計核算監督辦法》（以下簡稱《辦法》）規定，未成立事后監督中心的分支行，國庫會計核算業務的監督由國庫部門自行辦理。因此，目前人民銀行縣支行國庫會計監督大多采取由國庫部門內部實施的監督模式，雖然在規范會計核算、防范資金風險方面發揮了一定的作用，但仍存在一些亟待解決的問題。本文在分析當前縣支行國庫監督工作現狀與問題的基礎上，就如何理性選擇基層央行國庫監督模式問題進行了初步探討。

一、國庫會計監督工作的現狀與問題

自2005年以來，人民銀行各分支行大都實行了國庫業務同級監督的新機制，對促進提高國庫會計核算質量、防范資金風險起到了積極作用。但隨著國庫業務的不斷發展和資金風險點的明顯增多以及風險程度的相應加大，基層央行國庫事后監督工作的現狀已越來越不適應形勢發展的要求，存在的問題更是不容忽視，主要表現在：

一是監督身份缺乏獨立性。據對某市中心支行下轄8個縣支行的調查，從事國庫工作的人員多數為4-5人。受崗位多、人員少的制約，有7個縣支行的國庫會計主管兼任事后監督崗。雖然這種兼崗方式與現行《國庫會計核算業務操作規程》的相關要求并不抵觸，但既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份，勢必弱化其監督的效果。即使事后監督崗由其他人員兼任，由于監督獨立性的缺失，監督人員礙于情面，難以嚴格履行監督程序，其監督效果也大打折扣。

二是監督意識淡薄。縣支行部分國庫人員對事后監督存在模糊認識，認為事后監督就是復核崗位的簡單重復，僅僅是多了一道復核程序而已。國庫事后監督人員對其崗位責任的重要性也認識不足，風險意識差，存有僥幸心理，甚至有的監督人員思想麻痹，工作不主動，監督不到位。

三是監督標準缺乏統一性。《辦法》雖在監督內容、方法和程序上作了規定，但原則性較強，加之近年來，國庫業務變化較大，部分規定已不適應國庫會計核算業務監督的需要。由于缺乏全面統一的監督標準，因此，在實際工作中，縣支行國庫事后監督人員大多依據自身對制度的理解，往往只注重“賬平表對”，而忽視國庫會計核算中的易發風險環節，監督重點和針對性不足，隨意性較大。

四是監督工作缺乏指導性。雖然《辦法》第二十二條規定“上級國庫部門應定期或不定期地對轄屬國庫會計事后監督工作檢查指導，促進事后監督工作順利進行”，但在實際工作中，由于上級國庫部門的檢查指導往往注重的是核算質量和風險管理，而專業性較強的事后監督部門又無業務指導職能，因此，該規定的可操作性不強。

五是監督手段落后。直至目前，縣支行國庫事后監督工作仍處在手工監督階段，監督方式已嚴重落后于國庫會計核算電子化快速發展的現實，加上事后監督最快也只是審核上一個工作日已處理完畢的業務，因此等到發現問題時，往往“生米已煮成熟食”。

六是監督機制不完善。目前，按照有關規定，縣支行國庫事后監督業務雖然要接受上級行國庫、內審等部門的檢查和指導，但從幾年的實踐來看，由于上級行事后監督部門既無垂直管理職能，也無業務指導職責，因此，縣支行國庫事后監督工作在上級行有關部門以及本行領導經常組織的國庫檢查時往往被忽略，實際上幾乎處于無人管理的“邊緣地帶”。

七是監督方式傳統。目前，縣支行國庫事后監督人員日常監督的內容，主要是憑證要素是否正確和完整、賬務數據是否準確等，缺乏對國庫會計核算全過程的檢查和監督。如系統口令是否定期更換和嚴密保管；撥款、退庫、更正等重要業務是否合法、合規；人員變動、離崗時是否嚴格執行交接制度；印章、重要空白憑證的保管、使用是否符合制度等。

八是監督程序缺乏規范性。《辦法》雖對國庫部門實施事后監督必須遵循的“移交會計資料，進行事后監督，記載監督事項，反饋監督結果，整理、裝訂、保管會計資料，報告監督情況”等監督流程有原則規定，但實際工作中，縣支行國庫事后監督不能嚴格執行諸如填制資料交接清單、記載監督工作日志、發出事后監督通知書等監督程序的現象較為普遍，監督實則成為走過場。

九是人員配備不足、素質欠佳。有些縣支行至今尚無專職的事后監督人員，大部分是由會計或其他崗位人員兼職，加上近幾年來，對事后監督人員進行專業培訓的次數屈指可數，因此，其日常監督工作僅限于對國庫會計核算進行簡單的勾對、檢驗，對國庫管理制度和操作規程以及財、稅、庫方面的政策規定了解不多，不能隨時洞察國庫會計核算中存在的疑點或漏洞，更談不上對發現的問題進行深層次的分析和反映。

二、改進國庫會計監督模式的比較分析

從上述所述，不難看出，現行國庫會計監督模式已經明顯不適應形勢發展的需要，已到了非改不可的時候。但如何改進并能達到最佳效果？這就需要通過分析比較、綜合利弊才能得出。為此，我們先提出以下幾種可選的國庫監督模式進行比較分析。

模式一：縣支行同部門監督。即在縣支行國庫部門設立事后監督崗，指定專職人員負責國庫會計核算事后監督工作，但不參與賬務處理。這種模式的主要優點在于：監督人員能夠按照有關要求同步實施監督，可實時、實地觀察國庫業務處理的全過程，并能方便地同國庫會計主管或會計經辦人員進行溝通交流。存在的弊端，主要是監督工作缺乏獨立性和權威性，在一定程度上影響監督人員實施監督的主動性、客觀性和公正性，從而降低事后監督的效果。

模式二：實行跨部門監督。為了體現事后監督的獨立性原則，提高事后監督的有效性，可在縣支庫會計核算業務實行集中監督前，國庫事后監督職責由縣支行監察室或辦公室熟悉會計核算業務的人員擔任。每個工作日，縣支行國庫部門專人負責將上一工作日會計資料跨部門移交事后監督人員，監督后的國庫會計核算資料由縣支行綜合檔案管理部門負責統一管理。這種模式是由縣支行國庫以外的其他部門負責監督，一般為辦公室或紀檢監察部門。其有利的方面主要體現在：能夠較好地克服自身監督所不可避免產生的局限性，在一定程度上提高了監督的獨立性和公正性。不利的方面主要表現為：監督人員了解掌握有關要求存在“時差”;監督內容往往局限于憑證、賬表的規范性等表面內容，對資金風險難以進行實質性監督；監督人員多為兼職，時間、精力難以得到保障。

模式三：上級行集中監督。是指縣支行國庫會計核算事后監督業務全部集中到上級行事后監督中心辦理，同時國庫會計資料一并集中保存，如遇調賬、更正等業務由縣支行相關人員到上級行事后監督中心進行查詢。此種模式兼具同級和跨部門監督的長處，并有以下明顯優點：一是有利于增強監督權威，促進縣支行不斷改進和夯實國庫基礎工作，努力提高國庫會計核算質量。二是有利于提高國庫工作效率。事后監督工作上收，勢必要求縣支行國庫部門改進工作作風，加強協調配合，準確辦理當日業務，并及時上報有關會計資料。三是有利于保證監督質量。由上級行事后監督中心專人實施集中監督，能夠排除同級監督產生的各種干擾，保證監督質量。不利的方面主要有:一是如遇惡劣天氣、自然災害、網絡中斷等異常情況，可能導致當日憑證不能及時送達，影響事后監督的時效性。二是時空距離將給縣支行國庫賬務查詢、檔案調閱等造成不便。三是由于一級政府一級國庫，縣支行國庫會計核算內容必然包含地方特色，因此，在一些具體業務處理上可能與上級行事后監督中心存在認識偏差。

模式四：上級行派駐或委派監督。這種監督模式雖然在形式上解決了由縣支行自身監督帶來的獨立性和權威性不夠的問題，又可在一定程度上避免出現由上級行集中監督而產生的不利情況。但也存在以下不足之處：一是派駐監督對監督人員的管理難度增加，人力、物力耗費較大；二是委派監督必將形成業務歸上級行管理和人員歸所在支行管理的“雙重”管理方式，難以保證事后監督完全的獨立性和超脫性；三是不論派駐監督或委派監督，相對于縣支行其他工作人員而言，監督人員可能會產生某種程度上的優越感，加之對監督人員的管理難度較大，易使其發生道德風險，從而影響監督效果。

三、基本結論

1.關于上級行集中監督模式。很顯然，從長遠看，這種監督模式是發展的方向。但在目前各種基礎性條件尚不具備的情況下，如國庫業務核算系統由TBS（國庫核算系統）過渡到TCBS（國庫集中核算系統）、國庫會計核算事后監督系統上線運行、中心支行國庫核算監督人員數量增加、素質提高等，陡然把縣支行的國庫事后監督工作在空間上“移位”到上級行，是很難達到預期目標的，相反還會在一定程度上降低基層央行國庫的服務質量和效率，尤其是對所轄縣支行較多的上級行來說，此種監督模式的監督效果更是難以想象。

2.關于其他三種監督模式。由上述分析不難看出，縣支行同部門監督模式因在獨立性和權威性問題上存在缺陷，故難以真正起到防范國庫資金風險與促進國庫服務水平提升的作用；縣支行跨部門監督模式較同部門監督模式有較大改進，但在推進服務創新與提升服務效率方面又存在明顯不足；上級行派駐或委派監督模式雖然兼有前兩種模式的優勢，但真正付諸實施難度較大，且制度設計的預期效果很難得到保證。

3.切實可行的過渡監督模式。通過全面比較分析，我們認為，構建比較切實可行的過渡監督模式，應該是在加大縣支行人員整合力度的基礎上，從縣支行現有的人員中選取1-2名精通國庫業務的人員，專職從事國庫事后監督，不隸屬于國庫會計部門，直接對分管行領導和上級行相關部門負責，并在制度上明確規定其享有參加各類相關會議和業務培訓的權利。這樣，既可較好地解決現行監督模式中獨立性和權威性不夠的問題，又能在很大程度上提高國庫事后監督的效果，不失為一種易于施行并行之有效的應對之策。