對衡陽市農戶小額信貸情況的調查與思考

李立新

摘要：本文在深入調研的基礎上，分析了當前農村信用社農戶小額信貸業務發展過程中存在的問題，并提出了相關政策建議。

關鍵詞：農戶小額信貸；對策建議

小額信貸是發展中國家大力發展的農村信貸產品之一，是金融支持社會主義新農村建設的重要手段。為全面了解農戶小額信貸經營現狀和原因，研究可行性對策，最近，我們采取座談、走訪、問卷調查等形式，對衡陽市農村信用社農戶小額信貸進行了專題調研。

一、發展現狀

自20世紀90年代起，衡陽市開始引進并推行以政府為主導、金融機構直貸到戶的小額信貸“孟加拉模式”。經過10多年的實踐，農戶小額信貸在支持“三農”發展、幫助農村低收入群體脫貧方面起到了不可替代的作用，成為當地農村金融服務體系的重要組成部分。目前衡陽市經營小額信貸的正規涉農金融機構主要是農村信用社，資金來源為吸收存款和中央銀行再貸款。2011年全市農村信用社建立農戶信用檔案35.62萬戶，占農戶總數的24.6%，累計發放小額農戶貸款15億元，余額9.14億元，有效支農覆蓋面達到29.3%；轄區農業在遭受歷史罕見冰災等不利因素影響下，仍保持良好的發展態勢，農民人均純收入5617元，比上年增長15%，高于湖南省平均水平1105元。

二、主要問題

（一）農戶小額信貸手續繁瑣與農業生產內在特征的矛盾

作為農村信用社聯結千家萬戶的金融紐帶，農戶小額信貸其顯著特點是額小、量大、分散，采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理方式。從貸款程序來看，分為建檔、評級、頒證、貸款等操作手續，審批環節多，時限較長。面對眾多的貸款農戶，特別是在交通不便、位置偏遠的落后山區，不但貸前調查難度加大，而且貸時審查、貸后檢查和貸款催收的任何一個環節也不能少，要花費大量的人力、物力、財力，增加了小額信貸的管理難度和經營成本，降低了小額信貸的質量與效益。同時，由于基層社審批權限不大，絕大多數農戶提出貸款申請，都要上報縣（區）聯社審批，不僅耽誤時間，而且在貸款數量上也打折扣，無法滿足農業生產時效性、季節性較強等內在特性。據調查，衡陽市距離縣城最遠的鄉鎮近80公里，信貸員調查一筆貸款業務最長需2-3天。

（二）農戶小額信貸支農政策性與農信社經營目標的矛盾

一是小額信貸主要面向中低收入農戶，支持農村弱勢群體，缺乏有效抵押物，客觀性決定了其所面臨的市場風險、管理風險、道德風險不可回避。二是小額信貸支農義務與政策扶持不對等，缺乏完善的風險保障機制和一定的利息補貼、呆賬貸款核銷等配套措施，制約其支農后勁。三是小額信貸受地方政府直接干預較多，盈利能力較弱，與農村信用社商業性和可持續性發展的要求不匹配。由于缺乏內在動力，“后顧之憂”頗多，農信社發放小額信貸仍然較為謹慎，中低收入農戶可獲得小額信貸的可能性仍然沒有較大的改觀，甚至出現“扶富不扶貧”的現象。據對衡陽市100個農戶跟蹤調查，2011年第四季度支農貸款滿足率僅為36%，同比下降21個百分點；80%左右的農戶小額信用貸款實際上是投向高收入農戶。農民“貸款難”問題并未根本好轉，對抵御當前國際金融危機、擴大農村內需、活躍農村經濟產生不利影響。

（三）農戶小額信貸的推廣發展與農信社管理體制的矛盾

雖然農村信用社投放農戶小額信貸取得了一定成效，但由于政策變化、體制不順等原因，小額信貸的推廣和發展面臨一系列阻力。一是農村信用社缺乏完善的組織體系，管理水平難以適應小額信貸的現實需要。縣（區）聯社實行統一法人后，與市辦事處的管理體制并未完全理順；基層社缺乏獨立性，信貸責、權、利不清甚至脫節等。二是農村地域遼闊、貸款農戶居住分散，行業管理部門對小額信貸的管理監督工作難以有效跟進，加之人員素質良莠不齊，一定程度上弱化了小額信貸在農村的發展速度和推廣程度。

（四）農戶小額信貸現行制度設計與農民需求變化的矛盾

主要反映在：一是額度太小。目前農戶小額信貸額度大多在1-3萬元區間，還有更小的幾百元。這種小額度扶貧性貸款只能解決種子、化肥、農藥等所需資金，難以滿足農戶家庭及新型經濟組織多元化的信貸需求。而大部分農戶小規模的生產資金可通過自籌解決，除了經營狀況不善的外，其余基本不需要小額信貸。近幾年，衡陽市小額信貸規模逐步減少，到2011年降至2005年后的最低水平，市場平均占有率不足10%。二是期限過短。農戶小額信貸一般控制在1年以內，“春放秋收冬不貸”做法與現代農業反季節、長周期的特點不甚匹配，導致信貸與產業結構矛盾日益尖銳。如林果業約1-3年；農產品加工業、儲運業、農民住房與子女助學貸款需1-4年；油茶林開發見效期一般要5-7年，甚至更長，而短期的信貸投入難以發揮應有的資金扶持作用。三是利率偏高。農戶小額信貸按照同檔次基準利率上調60%－80%甚至“一浮到頂”。農民承受利率壓力，金融需求欲望日益降低。據對衡陽市100戶農戶問卷調查，認為小額信貸額度偏低的占64%；認為期限太短的占50%；認為利率過高的占59%，而在農戶能承受的最高年利率方面，50%在5%以下，32%在5%-10%，僅有18%能承受10%以上的利率。

三、對策建議

（一）加大國家宏觀政策的支持與引導

產業政策方面。要制定國家擴大農村內需長遠規劃，加大“家電下鄉”、“汽車下鄉”、“萬村千鄉市場”、“雙百市場”、農機具購置補貼和農村信息化建設進程。建立政府主導的多元化農業投入穩定增長機制，大幅度提高政府土地出讓金收益、耕地占有稅新增收入用于農業比例，拓寬農業投入來源渠道。加快農村宅基地有效流轉，從根本上解決農民因缺失有效抵押導致“貸款難”的問題。財政政策方面。要建立財政補償機制，免征農村信用社營業稅，免征農業政策性保險所得稅，提高農業保險保費補貼等。加大財政有效投入，擴大財政貼息貸款的范圍和額度。貨幣信貸政策方面。基層人行要充分發揮“窗口指導”作用，完善“三農”信貸考核制度及獎勵機制，引導資金及時回流農村。對農村信用社實行差別存款準備金政策，對農戶小額信貸實行優惠利率等。創新支農再貸款政策，在期限、利率上采用“區別對待、分類管理”的辦法，使資金使用與現代農業生產周期相吻合。金融監管政策方面。要改變監督理念，對農村信用社監管要從合規型轉向防范風險與提高效率相結合，將改善金融監管與鼓勵金融創新相結合，適時適度放寬資金、機構和業務準入門檻，防止“一刀切”，以免挫傷其支農積極性。對僻遠地區農村信用社，由銀監機構委托當地央行分支機構監管，以此節約監管成本，提高監管效率。

（二）重視農村金融機構的定位與布局

當前，亟待構建商業性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融互為補充、機構多元、產權明晰、競爭充分的農村金融服務體系。農村信用社要立足服務“三農”不動搖，加快推進股份制改造，改善法人治理結構，發揮支農主力軍作用，推動農業生產向特色農業、生態農業、科技農業發展。郵儲銀行要充分發揮其網絡覆蓋面廣、資金來源較充裕的優勢，逐步占據農村小額信貸市場主導地位，開辟郵儲資金回流農村新渠道。加快培育村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。探索建立多層次、多形式的政策性農村擔保機制。

（三）推進小額信貸產品的創新服務與風險防范

要積極探索、創新適合“三農”特點、具有差異性和多樣化的小額信貸新產品，為新農村建設提供優質的金融服務。大力發展林權質押、土地使用權質押、訂單農業、農村廠房抵押貸款等信貸新品種，滿足農村多元化的信貸需求。在小額信貸和農戶聯保貸款的基礎上，試行農戶貸款+貸記卡“一卡通”，推行發展“信貸+訂單”、“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”、“市場+基地+農戶”等信貸模式，開發“信貸＋擔保或保險”、“信貸+財政貼息”等金融服務新產品。針對目前農村經濟發展和產業結構調整的新形勢、新要求，對農戶小額信用貸款的對象、額度、期限等進行延伸，適當下放基層農信社貸款權限和授信額度，減少審批環節，簡化信貸手續。適時開展業務雙向培訓，充實農村信貸專業隊伍。同時，建立一套科學嚴密、行之有效的信貸管理機制，努力提高產品創新風險防范和控制能力。

（四）強化農村金融環境與誠信建設

一是夯實信用基礎。強化農村信用知識宣傳，繼續全面推進信用單位、信用鄉（鎮）、信用村和信用戶等信用工程創建活動，營造“守信光榮、失信可恥”的社會環境。加快社會征信體系建設，建立農戶信用檔案和信用數據庫。建議人總行盡快出臺相關辦法，制定統一的農村信用評級和采集標準。二是完善責任機制。由政府部門牽頭，組織成立區域金融生態環境建設領導小組，明確各相關部門職責，建立區域金融生態環境評價體系，納入政府目標管理。三是營造法治環境。建議執法部門推廣簡易訴訟程序，降低金融債權案件訴訟費用，堅決打擊惡意逃廢債和賴債行為，增強金融維權的成效。地方政府要制定完善有關信用管理、房產抵押登記、評估等地方性法規，規范當事人的金融行為。

（五）加快建立農村經濟發展保險機制

要大力發展農業保險，提高農業抗風險能力，為農戶小額信貸成果提供保障。一是建立體系，成立專業組織。建議國家盡快將農業保險從商業保險公司中分離出來，成立專門的政策性農業保險機構。鼓勵商業保險公司開辦涉農保險，引導建立互助保險組織。完善農村巨災風險轉移分擔機制，探索建立農村再保險體系。二是創新產品，延伸服務領域。積極開發適合農村和農民需要的險種，嘗試建立政府補貼、農戶自繳、保險公司承擔保費“三三制”農業保險模式。擴大農業保險覆蓋范圍，提高農業保險深度和廣度，如推廣新型農村合作醫療保險；為進城農民工提供人身、醫療保險等。三是完善立法，提供法制保障。明確政府在農業保險制度中的職能與作用，確定政府的財政投入與政策措施，推動和扶持農業保險發展。