海上突發事件應急聯動機制研究

馬振超

［摘要］近年來，環渤海地區海洋經濟發展迅猛，隨之而來的是海上治安、海上糾紛等海上突發事件逐年增多，海上執法和救援部門的任務更為艱巨。建立環渤海地區海上突發事件應急聯動機制，旨在現有的行政體制下，整合該地區的海上執法和救援力量，形成各部門統一指揮、協調有序、反應靈敏、運轉高效的海上突發事件應急聯動機制，為探索建立國家級的海上綜合執法力量奠定理論基礎。

［關鍵詞］應急聯動；海上突發事件；環渤海地區

［中圖分類號］C93 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００34 — ０2

近年來，隨著環渤海地區海洋經濟的蓬勃發展，海上船舶交通流量快速增加，海洋污染以及海上糾紛、海損、海難等海上突發事件日益增多，海上治安形勢日趨復雜，海上處置突發事件、海上救助任務更為艱巨。今后一段時期，如何加快環渤海地區海上突發事件應急聯動機制建設，完善海上快速反應機制，切實維護海上安定，已經成為一項非常重要而緊迫的任務。

海上突發事件應急聯動機制是指在海上突然發生的各類突發事件中，海上有關多方執法主體，在統一領導下，快速反應、互聯互通、信息共享、協調處理的危機應對模式。應急聯動機制中的“急”要求在海上突發事件的處理中，突出快速反應能力；“聯”要求多方執法力量協同參與事件的處置，突出互聯互通能力；“動”要求統一指揮、統一部署、統一行動，突出現場的處置能力〔1〕。

一、建立環渤海地區海上突發事件應急聯動機制的必要性

（一）海上應急管理自身的特殊性

1．海上突發事件特殊。海上險情特點是突發性強、危害性大、社會關注度高，容易發生群體性械斗、船只碰撞和沉沒、運輸品爆炸和火災、海上油田溢油等重大險情，容易造成人員群死群傷、海上大面積污染及阻塞水運航道和港口等重特大事故。海上突發事件通常還會引發多重連鎖反應，如果錯過了最佳救助時機，很可能會引發其他的災害事故。同時，海上突發事件往往是在風大浪高等惡劣情況下進行的，不可預測的因素很多，執法和救援的難度大。這也是海上和陸地上應急管理最大的不同。

2．渤海海洋環境特殊。渤海是我國半封閉的內海，60年才能進行一次水體交換，一旦發生海水污染事件，如果處理不當很快就會殃及周邊海域，脆弱的海洋生態環境也使得防治海域污染成為海上執法和救援最重要的任務之一。近年來，渤海溢油、海冰、赤潮、水母等海洋環境災害突發事件頻發，不斷威脅著渤海海域生態安全和公眾用海安全〔2〕。因此，面對當前嚴峻的渤海海域形勢，區域的海上執法、救援合作是極其必要的。

3．海上應急管理涉及的執法單位、部門多。海上執法是一項需要多單位、多部門協調聯動的工作，它包括海警、漁政、海監、海事、海關等，任何一個環節出現問題都可能導致錯過最佳處置時機，降低應急處置成效。所以海上執法和救助力量的協同配合對于處置海上突發事件非常重要。

（二）海上應急管理模式不盡合理

目前，我國海上應急管理體制條塊分割比較明顯，在分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制下，應急管理職能由多個不同的政府部門承擔，相互之間的整體聯動機制還不夠健全。按照我國現行海上應急管理體制，具有海上執法權的主要有海警、海監、海事、海關、漁政、環境監察等部門，被稱為“多龍治海”。

“多龍治海”導致資源分散、難成合力，這種執法模式很難有效應對復雜的海上局勢，部門之間功能劃分模糊，多頭管理導致矛盾較多，經常出現由于信息不能共享、資金投向分散，導致一些部門裝備落后，不能有效履行部門職責，甚至仍不時發生部門沖突事件，嚴重影響了對海域的有效管理。例如，在環渤海地區，經常會發生海警、海事、漁政等部門同時接到報警，但由于各部門信息不通、事先均沒有互相溝通，幾路人馬趕往出事地點，各按部門規章進行執法，導致部門之間出現爭執。

（三）應急資源優化配置的需要

從應急處置資源的需求來看，海上突發事件應急處置需要大量專業救援物資和社會公共資源。國際經驗表明，建設大型化、專業化的應急響應儲備庫，是國外發達國家普遍采取的有效辦法〔3〕。但就當前環渤海各省市而言，任何一方尚無能力建設若干大型應急儲備庫。

目前，我國實行條塊分隔的海上應急管理模式，就現有的應急資源儲備情況來看，不同類型的資源分散分布在不同的行業和部門中，而這些行業或部門又分別隸屬于中央和地方。由于各部門的隸屬關系不同，各自分工也不同，因此，應急處置資源的配置目的和標準也不一致，使各部門資源不能充分發揮作用，應急處置資源的利用率較低，不可避免地造成大量資源的長時間閑置而造成浪費，加上各系統間缺乏相互溝通與協作和統一的規劃，一方面導致地方各部門應急處置資源盲目建設和重復建設現象嚴重，另一方面卻又表現為全社會總體應急反應資源配置水平較低，儲備資源總量不足〔4〕。

二、環渤海地區海上突發事件應急聯動機制的構建

（一）組建各方聯動協同應對的綜合性應急管理平臺

在環渤海地區建立一個綜合性的海上應急管理平臺，即環渤海地區海上應急處置委員會，負責協調和整合成員間的海上應急管理力量。在海上應急處置中由該委員會負責資源整合和行動協調，使海上應急管理各要素統一指揮，統一行動，相互協作，快速聯動，從而提升環渤海地區海上應急管理的綜合性、協調性，強化其規劃、指導等宏觀能力，明確應急聯動各方的職責和任務，規范各專項海上應急管理部門之間的協作關系，明確各方聯動的運行流程，積極整合環渤海地區海上應急處置資源，使環渤海地區分散的應急處置資源和應急處置力量充分發揮整體效應。

（二）搭建各方聯動協同應對的綜合性應急指揮平臺

在環渤海地區海上應急處置委員會各成員間，按地市級劃分，成立綜合性的海上應急處置指揮中心，接受海上應急處置委員會的領導，在海上突發事件應急聯動過程中，具體負責與本市范圍內各職能部門間的聯絡，負責應急管理相關物資、設備和人員的調用和指揮，統一管理應急儲備物資，最大程度整合應急物資，是該聯動機制中應急處置任務的具體組織者和指揮者。它除了要辨識和評估潛在的重大事故、事故的類型、發生的可能性、發生過程及突發事件破壞性后果之外，還要對應急管理部門的職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動等作出具體的規定。

（三）構建統一的綜合性信息共享平臺

建立區域協調聯動機制，必須要實現先“聯”后“動”，因此，構建高效、完整的信息共享渠道就成為協調聯動機制良性運作的前提條件之一。加強環渤海地區海上應急聯動機制建設，必須完善信息溝通渠道，建立可以為全體成員共享的綜合性信息平臺，強化信息整合和綜合使用的力度，做到對危機信息源的持續跟蹤監測，及時分析整理所獲取的危機信息、數據和資料，實現聯動部門同步共享。同時，要對當前的信息管理進行功能升級，建立一個涵蓋應急管理信息、專家咨詢信息、海洋水文信息、資源儲備信息、后勤保障信息、救災資金管理信息等在內的應急管理信息系統，囊括災情信息、氣象信息、救助條件、救助物資、救助人員、救助手段、應急專家咨詢組、社會公共應急力量以及應急處置資源分布情況等各方面，為危機決策和應急處置與救援工作提供信息支撐。

（四）建立各方聯動協同應對的預案平臺

為了保證各方聯動能夠順利進行，避免紙上談兵，必須制定切實可行的預案作為保證。在編制預案時，要打破原有的思維慣性，圍繞特定突發事件，涉及到的相關部門共同參與來編制預案，為部門協同聯動奠定基礎。在預案中要將部門之間的聯動程序化和規范化，防止危機發生后相互扯皮。要明確對應急指揮與協調等方面做出具體安排，明確海上突發公共事件發生后的救援與處置，善后處理工作，多個參與部門間各自負責做什么，何時做，如何做(行動策略)、依托什么資源、資源的分布與調配、行動責任如何劃分和承擔等。要實現海上應急處置指揮中心和各職能部門的有機銜接，通過具體的規定來協調各部門之間的聯合行動，做到一旦發生事件，各相關部門能根據預案立即采取有效聯動〔5〕。

三、環渤海地區海上突發事件應急聯動機制的具體實施

環渤海地區海上突發事件應急聯動機制遵循“屬地管理、統一指揮，區域協作、資源共享，快速反應、聯動高效”的基本原則，向聯動機制中各成員提供一個協作與聯動的框架。在該聯動機制下，按各類海上突發事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，危機事件可以分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。在環渤海地區任何一個海域內發生重大以上危機事件，該海域所屬海上應急處置指揮中心有權啟動海上突發事件應急聯動機制，該海域附近海上執法機構都有義務協同配合，聯合作戰，共同應對危機。

通過建立聯動機制，科學確定應急資源儲備品種和規模，實行動態管理，加強跨部門、跨地區、跨行業的應急物資協同保障、監測預警和信息共享，建立高效調運機制，解決各成員轄區應急反應能力的不足，提升環渤海地區海上應急反應和合作能力，并實現各成員間的信息交流和資源共享。聯動協作機制中規定了啟動機制的四種情形：海上發生重大以上突發事件時；海上突發事件可能危及到其他成員海域時；通過聯動和協同配合可以更快速有效地化解險情時；成員間需要相互協作支援時〔6〕。

聯動成員每次啟動應急聯動機制時，突發事件發生地所屬轄區海上應急處置指揮中心負責統一指揮，當突發事件涉及或可能涉及多個成員所轄海域時，由轄區成員組成區域聯動協調委員會，進行統一組織、指揮。當成員發出聯動請求時，接到請求的成員應按照事先擬好的預案，參與到聯動中。在聯動過程中，環渤海地區海上應急處置委員會派出現場協調官，負責現場協調指揮部與應急力量的指令傳達和信息溝通、行動監督和責任落實等。

另外，根據聯動機制的規定，環渤海地區各成員間將定期召開聯席會議，開展聯合演習，統籌編制應急反應計劃和發展規劃，通過這種方式不斷完善聯動機制，提高聯合應急處置能力。

四、結束語

建立環渤海地區海上突發事件應急聯動機制，是對海上應急管理機制的一次創新，通過各部門優勢互補，促進衛星遙感、空中監視、水上巡航等應急反應技術的應用，將有力得推動我國國家級海上突發事件應急反應體系的進一步完善。

〔參考文獻〕

〔1〕呂建華，曲風風．完善我國海洋環境突發事件應急聯動機制的對策建議〔J〕．行政與法，2010，(09):17-19.

〔2〕建立渤海環境突發事件應急機制〔N〕．大眾日報．2011-11-20.

〔3〕環渤海四直屬海事局簽訂“渤海海域船舶污染應急聯動協作備忘錄”〔EB/OL〕．（2006-10-27）http://www.tjeport.gov.cn/xwzx/hsjzx/10301.htm.

〔4〕 方晨．海上突發事故應急資源優化配置問題研究〔D〕．大連海事大學，2010.

〔5〕 黃小勇．構建危機應對協同聯動機制的思考〔J〕．中國井岡山干部學院學報．2011，(04):98-102.

〔6〕 海洋防污染領域首次建立應急聯動機制—環渤海海事聯動作戰快速治污〔N〕．中國交通報．2006-11-06.

〔責任編輯：馮延臣〕