中國自來水業的親貧規制與減貧

蔣寒迪

［摘要］親貧規制是一種有利于弱勢群體的規制措施，從國外和國內的自來水業民營化過程來看，有必要構建親貧規制，具體措施上，要通過價格規制保護弱勢群體；通過競爭規制兼顧效率與公平；構建親貧規制的補貼機制。親貧規制與促進減貧也有密切的聯系，通過提高農村地區公用事業覆蓋率和降低公用事業改革對城市貧困人群的影響，可以對減貧起到一定的作用。

［關鍵詞］自來水業；親貧規制；減貧

［中圖分類號］F2 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００91 — ０2

上世紀八十年代以來，世界范圍內，公用事業民營化改革改變了基礎設施產業傳統的政府供給方式。為公用事業發展注入了新的活力，提高了效率。國際經驗也表明，盡管私人資本參與公共事業服務可以解決政府提供公共事業服務的弊端，但是世界銀行曾經指出由于私人資本的參與，會在普遍服務、產品質量、公共環境、公共安全等方面對弱勢群體的福利形成挑戰。解決上述問題的主要方式是通過親貧規制來解決。所謂親貧規制（pro-poor regulation）是有利于保護弱勢群體的一種規制措施。對于中國而言，農村和貧困人口占有不少的比例，按照中央扶貧工作開發會議新確定的2300元（2010年不變價）的新扶貧標準測算，2011年底，我國扶貧工作覆蓋面將從2688萬人擴大至約1.22億人，到占農村戶籍人口的12.8%。〔1〕如何在市場化改革中，保護這些人的利益，分享改革的成果，構建適合中國國情的親貧規制體系至關重要。

一、從自來水業民營化看親貧規制的必要性

親貧規制缺位，導致了弱勢群體由于自來水業民營化后價格上漲而受傷害。近年來水價、電價等的上漲幅度遠遠高于居民消費價格指數?！熬盼濉逼陂g，居民消費價格只上漲了10%多，而同期水電等價格全國平均上漲了49.32% ，其中城市為61.74% ，農村為37.41%?！笆濉逼陂g，水電等價格上漲幅度高于居民消費價格上漲幅度約 20 %。“十一五”的前三年，全國水電等平均價格上漲高于居民消費價格漲幅也約4個百分點?！?〕可見，由我國公用事業改革導致的水電等的價格上漲在拉動居民消費價格方面起到了很重要的作用。

水電等價格的上漲直接對低收入家庭產生了重要的影響。有關數據顯示，城鎮低收入家庭收入增長小于消費支出的增長，尤其是收入增長遠遠小于水、電等費用支出的增長，這種水電等費用的支出增加了低收入家庭的生活壓力。2008年與2000年相比，在不考慮價格因素的情況下，低收入家庭水、電等費用支出增長 128．41% ，高于可支配收入增長幅度近 50 個百分點。在低收入家庭消費支出的增長額中公用事業產品消費支出的增加額所占比重遠遠高于平均水平。2008 年與 2000 年相比，低收入家庭人均公用事業費用多支出 270.69 元，占可支配收入增加額的 12． 89%（全國城鎮居民這一指標是4．48%），占消費性支出增加額的 13．58%（全國城鎮居民這一指標是6．81%）?！?〕可見，水、電等消費支出較快增長給低收入家庭帶來了巨大的壓力。通過親貧規制對富人和窮人實行差別化的服務等措施的施行十分必要。

二、中國自來水業政府親貧規制的具體對策

1.通過價格規制保護弱勢群體

在發展中國家，貧窮人口占總人口的很大比重，這些貧困人口也是自來水業龐大的消費群體，在引入私人資本參與提供自來水服務后，繼續使得貧困人口消費得起自來水服務，是親貧的需要，也是社會長期穩定發展的需要。因此，進行價格規制控制價格水平是保證弱勢群體長期消費的關鍵。價格規制包括設定總體價格水平和費率結構，以確保自來水業持續發展的同時，弱勢群體能夠支付得起。價格規制活動可以通過影響價格水平或費率結構，起到親貧的作用。

具體而言，對于自來水這樣帶有自然壟斷性行業的產品和服務，在定價時應遵循“公平合理、切實可行”的原則，既要最大限度保護消費者的應有權益，又要能夠保障生產者正常持續經營的積極性，也要防止一些企業濫用市場壟斷力量謀取高額利潤。這需要由政府、企業、消費者共同談判、協調，針對市場準入、價格、服務建立約束市場供求雙方的準則。發揮出價格機制在市場經濟中調節資源配置的作用?？梢圆扇∫韵麓胧?/p>

第一、進行最高限價并建立激勵性規制。改革目前的“成本加成”定價方法，通過引入激勵性規制手段，使供水企業通過提高效率而不僅僅依靠提高水價來降低成本，在企業實現贏利的同時不損害消費者的利益。這方面可以參考英國經驗，英國水務監管局一般每5年對水價上限進行調整，調整的公式為：RPI+K+U。其中，RPI是零售物價指數，K是水務監管局對每家水務公司設定的綜合水價增長幅度。在價格執行期的任何一年內，水務公司有權選擇是否將水價提高到監管者設定的水價增長幅度，如果水務公司實際水價增長幅度小于K，則可以將差額部分（即公式中的U）結轉至來年。增長幅度K值由水務監管局充分考慮通貨膨脹，水務公司的投資成本、運營效率、服務水平、利潤等因素來確定，最終來確定合理的價格限制水平。這種方式不僅可以遏制水價上漲過快，也能夠促進企業提高效率，從而降低成本。

第二、調整水價結構，推行階梯式的水價結構。政府具有提供自來水這種公共產品的普遍服務的義務，就是要保障每個公民都有清潔的自來水喝，為了確保提供這種普遍服務，政府可以采用階梯式的定價模式，核定各種類型的消費者自來水消費的最低限，對最低限以內的實行低價或者部分減免，對超過這個限量部門的用水實行超量累進加價，以實現階梯水價。還可以根據季節性實行水價調整，自來水的生產受到水資源豐枯季節影響，在冬季和春季，水資源比較豐富，而在夏季和秋季，水資源相對匱乏，同時，由于自來水的消費也有季節性，冬春處于自來水消費淡季，為了提高自來水生產設備的利用率，可以以低價刺激消費。夏秋又處于自來水消費旺季，為抑制消費，應采取高價。

第三，水價調整必須嚴格執行價格聽證制度。在西方國家，已經普遍實行了消費者價格聽證制度。目前來看，根據《價格法》規定，凡是公益性產品或服務的價格調整必須要舉行公開的聽證會，但要使消費者的利益得到充分表達，就必須使消費者真正地參與聽證過程表達自己的訴求。必須通過聽證代表的組成、產生，聽證會的組織者、聽證的程序等方面的改革，保證聽證會的公開、公正、公平，達到真正為消費者的利益服務。

2.構建親貧規制的補貼機制

向國民提供清潔的水是政府應提供的普遍服務。普遍服務要求具有普遍性，不管居民居住在什么地方，都應該向全部居民提供這種服務。而且還要求具有低廉性，服務價格是低收入階層所能夠承受的。自來水作為一種公共產品，既要保證為最低收入人群的基本生活需要，實現普遍服務，也要抑制對水資源的過度使用。

由于水價上漲影響低收入人群的生活，通過補貼是解決此問題的有效手段。補貼機制一般有三種形式：第一種是政府預算補貼，這種補貼直接補到個人，而不是補貼給企業。比如，1999年，新加坡政府為了減少對水資源的浪費，大幅度提高了水價，致使低收入家庭的水費增加了一倍，同時為了不影響普通居民的消費，以居住面積為基礎，對小于四居室的低收入家庭給予補貼，結果是低收入家庭實際交納的水費與提價之前相比反而減少了。第二種是通過運營企業內部交叉補貼，通過在別的經營領域提高收費，來對普遍服務的產品進行某種補貼。第三種是政府、企業共同建立普遍服務基金，對最底層居民生活必需品進行普遍服務的建設。

交叉補貼是中國基礎設施產業一直主導的定價模式。就自來水業看，補貼方式在自來水價格上漲之后也逐步開始采用。如深圳采用的是交叉補貼的方式，即把水價普遍提高，然后對收入較低人群收取較低水價。南京市物價局也在自來水漲價采取了對低保對象和特困企業特困職工的補貼方案，低保對象和特困企業特困職工可到所屬供水單位領取補貼每戶一次性補貼70元。目前如果從政府角度考慮，交叉補貼是比較可取方式。但是也存在缺陷，交叉補貼擾亂了作為資源配置信號的價格體系，違背了效率原則。如果交叉補貼太多，最后就會變成暗補，補貼有效性就會大打折扣。如果考慮由城市財政部分出資和供水企業從水價調價收入中部分出資來建立自來水普遍服務基金的模式，直接向低收入者提供用水補貼，構建起親貧規制的補貼機制也是可行之舉。

三、親貧規制與促進減貧

親貧規制的出發點是針對于窮人而設計的，主要是為了改善社會上最窮那一部分人的福利，增進社會整體福利。親貧規制與減少貧窮有著密切的聯系。當前公用事業的民營化改革的結果是否增加了窮人從增加的公共服務中的受益比例？一些經濟學家（穆罕默德·阿沃德等，2003）通過相關資料的抽樣調查分析，發現的一個重要的結果是：對于基礎服務設施，一般情況下，只有在富人享有的服務水平已經很高的時候窮人才能受益，只有依靠趨向于窮人的親貧規制，窮人才能從更多的公共服務中受益?！?〕由此可見，如果政府的規制機構不愿把“減貧”作為優先考慮的問題，或者缺乏這種能力，那么規制政策甚至可能會惡化貧困狀況。根據世界銀行的千年發展計劃，到 2015 年，全世界貧困人口應該減少一半，然而這一目標在很多發展中國家都難以實現，減貧是世界各國，特別是發展中國家所面臨的難題。

從親貧規制角度來促進減貧，首先是針對農村的貧困人口，提高農村地區公用事業覆蓋率。我國的貧困人口大部分居住在農村，如何盡快提高農村地區公用事業的覆蓋率是改革的難點，也是親貧規制的關鍵。其次是針對城市的貧困人群，通過降低公用事業改革對城市貧困人群的影響來減貧。比較而言，公用事業改革之后較之前低價水平有了較大幅度提高，而這對于城市貧困消費者有不小的影響。確保城市貧困人群的利益，也是親貧規制需要重點考慮的內容。就自來水業來說，我國自來水行業的接入率僅在城市比較高，一般都強調城市供水，忽視了農村地區的居民對潔凈用水的需求，這些地區的接入率都比較低。對于城市居民來說由于我國長時期的低水價政策，而近年來盡管從節約水資源的角度考慮水價上調有其合理性，但是水價上調后能否有消除水價上調對貧困人群的不利影響的相應配套規制措施，目前看較少有自來水運營商對貧困消費者提供扶貧措施。

通過親貧規制來改善貧困人群的生活，在一定程度上起到減貧的作用，對于自來水業可以采取一些規制措施，第一，可以采取分段收費的方式，可以對最低生活用水免費，再按照累進的原則收取水費，如南非的開普敦市規定每個家庭每月可以免費消費 6 升水。第二，對特定貧困目標進行補貼，如貧困地區的人群、低保人員、或者通過調查獲得的確切貧困家庭等進行補貼，如蘭州威立雅水務集團就打算對低保家庭實施“差價月補貼制度”。第三，在自來水特許經營契約中增加強制服務責任，以提高自來水對農村地區的覆蓋率，允許水業的運營商采取不同的供應方式，比如在農村對家庭建造私人水井提供補貼等等〔5〕。

〔參考文獻〕

〔1〕王仁貴.中國減貧下一步〔J〕.瞭望新聞周刊，2012，（02）.

〔2〕〔3〕石淑華.中國公用事業市場化改革的公平性分析----低收入家庭可承受能力的視角〔J〕.東南學術，2011，（02）.

〔4〕許峰.中國公用事業民營化進程中基于公平目標的親貧規制〔J〕.世界經濟情況，2006，（24）.

〔5〕陳劍，夏大慰.規制促減貧：以公用事業改革為視角〔J〕.中國工業經濟，2010，（02）.〔責任編輯：馮延臣〕