養(yǎng)老保險制度國際模式經(jīng)驗及啟示

劉勝軍

摘 要：隨著我國老齡化步伐的加快，完善可持續(xù)養(yǎng)老保險體系日益迫切。文章比較分析了國際上養(yǎng)老保險制度的模式，介紹了國際養(yǎng)老保險的最新改革經(jīng)驗，對我國養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行分析，提出了完善我國養(yǎng)老保險體系的途徑和建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險 模式 建議

中圖分類號:F840.67文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）03-036-02

一、養(yǎng)老保險制度的幾種模式

現(xiàn)代意義上的養(yǎng)老保險制度1889年創(chuàng)立于德國。到20世紀(jì)中葉，養(yǎng)老保險制度在全球范圍內(nèi)得到了普遍認(rèn)同，并達(dá)到鼎盛時期。從世界各國實(shí)踐來看，養(yǎng)老保險主要分為普遍保障、投保資助、強(qiáng)制儲蓄和國家統(tǒng)籌等四種模式。

20世紀(jì)70年代后，世界經(jīng)濟(jì)普遍陷入滯脹困境，由于人口老齡化、養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)的剛性增長等原因，養(yǎng)老保險費(fèi)用支出日益增大，各國原有的養(yǎng)老保險制度相繼出現(xiàn)一些問題，如實(shí)行普遍保障模式和投保資助模式的國家，由于采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，政府承擔(dān)過多責(zé)任，越來越難以支撐養(yǎng)老保險系統(tǒng)；強(qiáng)制儲蓄模式很難發(fā)揮社會共濟(jì)的功能；國家統(tǒng)籌模式已逐步退出社會保障領(lǐng)域等。為此，各國紛紛對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行反思，并逐步認(rèn)識到，基于財力有限的現(xiàn)實(shí)，政府只能向公眾提供“低水平，廣覆蓋”的基本養(yǎng)老保險，因此，應(yīng)將商業(yè)保險納入養(yǎng)老保險體系。

上世紀(jì)90年代以來，多層次養(yǎng)老保險體系成為一種發(fā)展趨勢。世界銀行于1994年提出了“三支柱”養(yǎng)老保險體系。第一支柱是由法律強(qiáng)制推行的、國家管理的、以稅收支持的具有再分配性質(zhì)的保障計劃，籌資模式應(yīng)采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。第二支柱是具有強(qiáng)制性的、私營化管理的、完全積累制的制度，應(yīng)采用完全積累形式且養(yǎng)老保險應(yīng)與繳納金額相結(jié)合。第三支柱是為那些需要更高水平養(yǎng)老金的人們設(shè)計的、自愿參加的、私有的保障計劃，應(yīng)采用完全積累制方式。各國根據(jù)本國國情，進(jìn)行養(yǎng)老保險體系改革，綜合運(yùn)用不同模式，在世界銀行提出的“三支柱”養(yǎng)老保險體系基礎(chǔ)上，形成了各具特色的多支柱養(yǎng)老保險體系（見表1）。

二、近年來國際養(yǎng)老保險制度的改革經(jīng)驗

進(jìn)入21世紀(jì)，許多國家都建立了包含公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金的三支柱養(yǎng)老保險體系，取得了較好的效果。目前這些國家的養(yǎng)老保險制度改革仍在繼續(xù)，一些改革經(jīng)驗值得借鑒。

一是建立了較為健全的法律體系。法律體系通過其權(quán)威性對養(yǎng)老金制度所涉及各方參與人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和養(yǎng)老金制度的各種激勵約束政策進(jìn)行了全面、具體的規(guī)范，是養(yǎng)老保險制度有效運(yùn)作的重要保證。如美國分別于1935年、1974年頒布了《社會保障法案》、《雇員退休收入保障法案》；英國從1948年通過的社會保險法案開始，出臺了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險的法案，并于2007年、2008年又出臺了《養(yǎng)老金法案》；德國1889年制定了世界上第一部養(yǎng)老保險法，即《老年和傷殘保險法》。

二是形成了政府、企業(yè)和職工共同分擔(dān)的機(jī)制。目前養(yǎng)老保障責(zé)任已從國家單獨(dú)承擔(dān)轉(zhuǎn)向由國家、企業(yè)、個人和家庭共同承擔(dān)。政府通過調(diào)整養(yǎng)老金領(lǐng)取數(shù)額的計算公式、對領(lǐng)取養(yǎng)老金征稅和提高養(yǎng)老金領(lǐng)取資格等方式，減少養(yǎng)老金支出，緩解財政壓力和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，政府責(zé)任逐步轉(zhuǎn)向提供最低生活保障或最低生活水平的養(yǎng)老金。如有些國家增加繳費(fèi)年限要求，提高退休年齡。

三是發(fā)揮市場機(jī)制在養(yǎng)老保障領(lǐng)域中的作用。市場化運(yùn)營是多支柱養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展的動力。如智利對養(yǎng)老基金的管理和投資引入市場機(jī)制，將養(yǎng)老基金交付給相互競爭的私營部門管理，同時逐漸放松對基金投資領(lǐng)域的限制，從而提高養(yǎng)老基金的投資收益。在養(yǎng)老保障運(yùn)作中，許多國家鼓勵不同類型金融機(jī)構(gòu)的積極參與，如保險公司、養(yǎng)老金管理公司可以直接管理養(yǎng)老基金。各國金融機(jī)構(gòu)在企業(yè)養(yǎng)老金計劃和商業(yè)養(yǎng)老保險中的作用更為明顯，銀行、基金公司都是養(yǎng)老保障領(lǐng)域的重要參與者，為養(yǎng)老基金提供賬戶管理、基金投資和資金發(fā)放等綜合性服務(wù)。

四是政府提供稅收優(yōu)惠等政策支持。政府通過政策引導(dǎo)和政策扶持，支持養(yǎng)老基金保值增值，增強(qiáng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險吸引力，其中稅收優(yōu)惠是一項有力工具。如大部分國家對企業(yè)年金實(shí)行EET模式，美國、澳大利亞、加拿大企業(yè)在繳納環(huán)節(jié)的免稅比例分別是職工工資總額的15%、20%和18%。部分國家提供政府補(bǔ)貼，如智利，每年給自愿儲蓄賬戶（第三支柱）繳費(fèi)達(dá)到150萬比索的職工可從政府獲得相當(dāng)于其自愿儲蓄金額15%的年度補(bǔ)助。

五是兼顧公平與效率。擴(kuò)大覆蓋面是養(yǎng)老保險制度公平性的重要體現(xiàn)，市場機(jī)制的引入以及政府、企業(yè)和雇員責(zé)任共擔(dān)是提高效率的重要手段。為兼顧公平與效率，大多數(shù)國家建立了三支柱養(yǎng)老保險體系，第一支柱強(qiáng)調(diào)公平，如美英等國家公共養(yǎng)老金基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；第二、三支柱強(qiáng)調(diào)效率，采取市場化運(yùn)營。

三、我國養(yǎng)老保險體系現(xiàn)狀

在借鑒世界銀行及主要國家“三支柱”養(yǎng)老保險體系經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國于1997年建立了政府、企業(yè)和職工共同分擔(dān)的多層次養(yǎng)老保險體系。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，基本形成了以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老保險為補(bǔ)充的框架。

1.第一層次：基本養(yǎng)老保險。基本養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保險體系中占主要地位，是按國家統(tǒng)一政策規(guī)定強(qiáng)制實(shí)施的，為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養(yǎng)老保險制度。目前我國采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，企業(yè)繳納不超過職工工資總額的20%，個人繳納本人工資的8%計入個人賬戶，繳費(fèi)部分免稅，實(shí)行政府補(bǔ)貼。全國31個省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立省級統(tǒng)籌制度。2010年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入13420億元，遼寧等13個做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)省（自治區(qū)）共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金2039億元。截至2010年底，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余15365億元，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)25707萬人，其中農(nóng)民工參保人數(shù)3284萬人。2009年，我國開始推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，個人每年繳費(fèi)100至500元保費(fèi)不等，記入個人賬戶。截至2010年底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金累計423億元，參保人數(shù)10277萬人，其中2863萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

2.第二層次：補(bǔ)充養(yǎng)老保險。目前補(bǔ)充養(yǎng)老保險主要是企業(yè)年金，是指在基本養(yǎng)老保險之外，由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在國家規(guī)定的實(shí)施政策和實(shí)施條件下為本企業(yè)職工建立的一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險。它由企業(yè)自愿建立，企業(yè)繳費(fèi)或企業(yè)和職工個人共同繳費(fèi)為職工建立個人賬戶，通過商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營，給付水平由繳費(fèi)和投資收益率決定。我國企業(yè)年金采取繳費(fèi)確定型（DC）模式，由勞動和社會保障部門管理，單位實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險，選擇經(jīng)勞動和社會保障行政部門認(rèn)定的機(jī)構(gòu)經(jīng)辦。企業(yè)內(nèi)部一般都設(shè)有由勞、資雙方組成的理事會，負(fù)責(zé)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險事宜。截至2010年底，全國建立企業(yè)年金的企業(yè)3.71萬戶（主要是國有大中型企業(yè)），參加職工1335萬人，基金規(guī)模2809億元，有33萬人領(lǐng)取企業(yè)年金。

3.第三層次：個人儲蓄型養(yǎng)老保險。個人儲蓄型養(yǎng)老保險計劃，由勞動者個人通過購買養(yǎng)老保險產(chǎn)品、基金、股票和儲蓄等方式實(shí)現(xiàn)。我國商業(yè)養(yǎng)老保險的主體是年金保險。2010年我國年金保險保費(fèi)收入1215億元，其中，團(tuán)體年金保費(fèi)收入325億元，個人年金保費(fèi)收入890億元。

四、我國養(yǎng)老保險體系存在的問題

當(dāng)前，我國雖初步建立了多層次的養(yǎng)老保險體系框架，并在提高制度效率和促進(jìn)公平、保障社會平穩(wěn)運(yùn)行與防范老年貧窮方面發(fā)揮了一定的作用。但我國養(yǎng)老保險體系仍存在諸多問題。

一是實(shí)際覆蓋面有限，保障水平低。目前，盡管我國基本養(yǎng)老保險在制度上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但在實(shí)踐上尚未實(shí)現(xiàn)。2010年，加入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的職工約占城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的60%，而基本養(yǎng)老保險對農(nóng)村、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)無業(yè)人員的覆蓋率更低，農(nóng)民工加入基本養(yǎng)老保險的比例只有13.6%。據(jù)人力資源和社會保障部估算，城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老金替代率平均不到50%。企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展緩慢，其養(yǎng)老金替代率非常低。而根據(jù)國際經(jīng)驗，如果退休后的養(yǎng)老金替代率大于70%，即可維持退休前現(xiàn)有的生活水平；如果達(dá)到60%～70%，可維持基本的生活水平；如果低于50%，生活水平較退休前會有大幅下降。

二是基本養(yǎng)老保險存在巨大的隱性債務(wù)和個人賬戶“空賬”運(yùn)行。受原有“歷史欠債”問題、老齡化程度不斷加速等因素影響，我國基本養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模巨大。2005年世界銀行測算，根據(jù)當(dāng)時的人口與養(yǎng)老模式，2001到2075年中國養(yǎng)老金缺口的折現(xiàn)值達(dá)9.15萬億元。由于我國個人賬戶基金與統(tǒng)籌基金合并運(yùn)行，在統(tǒng)籌部分資金不足時透支了個人賬戶資金，導(dǎo)致了個人賬戶“空賬”運(yùn)行，對我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性造成了巨大隱患。以2009年數(shù)據(jù)顯示為例，盡管全國有13個省市不同程度的做實(shí)了個人賬戶基金1570億元，但僅占到個人賬戶累計記賬額17609億元的8.9％，“空賬”金額仍高達(dá)16039億元。

三是企業(yè)年金和商業(yè)年金保險發(fā)展緩慢。目前，參加企業(yè)年金的人數(shù)僅占基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的5%～6%。造成這種狀況的關(guān)鍵原因是稅收優(yōu)惠政策沒有到位，這直接影響了企業(yè)和個人參與企業(yè)年金計劃的積極性，壓制了養(yǎng)老保險需求。當(dāng)前我國對企業(yè)年金基本實(shí)行的是TEE模式，在企業(yè)年金繳納環(huán)節(jié)，對企業(yè)的免稅額僅為職工工資總額5%以下部分，對個人不免稅。對商業(yè)年金保險則實(shí)行的是TTT模式，對個人購買保險不免稅，僅對壽險公司部分險種免征營業(yè)稅，仍然征收企業(yè)所得稅。此外，國民保險意識較差和商業(yè)年金保險產(chǎn)品較單一也是原因之一。

四是基本養(yǎng)老保險基金投資效率較低。目前基本養(yǎng)老保險基金運(yùn)用僅限于購買國債和存入專戶，投資收益低，很難實(shí)現(xiàn)保值增值。2010年4月20日，中國社會科學(xué)院發(fā)布《2010年社會保障綠皮書（中國社會保障發(fā)展報告：讓人人享有公平的社會保障）》指出，基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金的實(shí)際收益率不足2%，而2005年以來的加權(quán)通貨膨脹率達(dá)到2.2%。這說明養(yǎng)老保險基金不僅未能按制度初衷實(shí)現(xiàn)保值增值，反而處于縮水狀態(tài)，過低的個人賬戶收益事實(shí)上產(chǎn)生了逆向激勵。

五、完善我國養(yǎng)老保險體系的幾點(diǎn)政策建議

一是擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，提高統(tǒng)籌層次。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險工作，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面，提高保障水平，縮小不同地區(qū)和制度下的養(yǎng)老金水平差距，實(shí)現(xiàn)保障公平。據(jù)人保部稱，基本養(yǎng)老保險將于2012年實(shí)現(xiàn)低水平的全覆蓋。同時，基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，增強(qiáng)在地域間與城鄉(xiāng)間的流動性。

二是提供稅收激勵措施。稅收激勵對年金的發(fā)展起著重要的推動作用。為激發(fā)企業(yè)和個人參與企業(yè)年金和購買商業(yè)養(yǎng)老保險（年金保險）的積極性，應(yīng)對老齡化趨勢，推動年金快速發(fā)展，需要盡快制定稅收優(yōu)惠政策。考慮到年金計劃的執(zhí)行期很長，可利用《個人所得稅法》中對國務(wù)院可以批準(zhǔn)免稅的授權(quán)，由國務(wù)院相關(guān)部門宣布在個人年金繳納環(huán)節(jié)實(shí)行適度的稅收減免，同時加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為推行年金的EET稅收模式創(chuàng)造條件。

三是健全養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營機(jī)制。養(yǎng)老保險基金的有效投資運(yùn)營是確保養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的重要保障。應(yīng)研究借鑒國際不同模式，參考全國社會保障基金理事會投資運(yùn)作經(jīng)驗，結(jié)合我國實(shí)際，堅持安全第一的審慎原則，在深入研究基本養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)作機(jī)制、管理體制、成本收益比較等基礎(chǔ)上，明確適合我國國情的、起點(diǎn)高、監(jiān)管嚴(yán)的基本養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營模式，穩(wěn)步拓寬投資渠道，實(shí)現(xiàn)保值增值，緩解養(yǎng)老金缺口問題。

四是加強(qiáng)相關(guān)各方協(xié)作。養(yǎng)老保險體系是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及財稅、金融、政法等多個方面，各相關(guān)部門應(yīng)共同研究，分清職責(zé)，相互配合，積極推動基本養(yǎng)老保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險（年金）、個人儲蓄型保險協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（作者單位：中國人民銀行西安分行 陜西西安 710075）

（責(zé)編:賈偉）