社會轉型期擴大公民有序政治參與的價值、挑戰和路徑分析

2012-04-29 22:37:27伍俊斌

理論與現代化 2012年3期

摘要：引導政治參與需求、提升政治參與水平、擴大有序政治參與，已成為當代中國重要的理論和實踐課題。社會轉型期，擴大公民有序政治參與是建設政治文明的必然要求、體現民主政治的重要標尺、監督公共權力的關鍵要素、提升政治權威的有效途徑、維護政治穩定的必要條件。當代中國公民政治參與表現出明顯的兩重性：制度化與非制度化并存、自主性與被動性并存、實質性與形式性并存、理性與非理性并存、微觀參與多于宏觀參與、執行參與多于決策參與。擴大公民有序政治參與需要著力健全參與制度、拓寬參與渠道、培育社會組織、提高公民素質、重塑政治文化。

關鍵詞：社會轉型期；政治參與；政治穩定；政治文化；社會組織

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2012)03－0020－09

政治參與是公民通過一定方式參與政治生活、表達利益訴求、規范政府行為、影響公共決策的行為。當代中國公民政治參與的訴求急劇增加，國家層面的有效制度供給相對滯后于公民的政治參與需求。許多國家走向政治現代化的歷史進程表明，社會轉型期公民政治參與需求急劇增長與國家有效制度供給相對不足的張力，有可能引發無序政治參與激增，而無序政治參與的泛濫必然會阻礙經濟發展、危害社會穩定、導致政治動蕩。引導政治參與需求、提升政治參與水平、擴大有序政治參與，已成為當代中國政治現代化進程中重要的理論和實踐課題。本文力圖對社會轉型期擴大公民有序政治參與的重要價值、主要挑戰和基本路徑展開系統分析。

一、擴大公民有序政治參與的重要價值

(一)建設政治文明的必然要求

政治參與通過促進公民與政治系統的互動，從機制上推動著政治文明的發展進步。公民廣泛平等的政治參與不僅是民主國家的基本特征，也是政治現代化的核心內容。“區分現代化國家和傳統國家，最重要的標志乃是人民通過大規模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”一個國家民主政治發展的水平和程度在很大程度上取決于公民政治參與的水平和程度。現代政治文明的力量，只能通過占人口絕大多數公民的政治參與，形成公民個體與政治體系的良性互動才能得以實現。現代政治文明的發展進程，就是公民政治參與的廣度不斷拓展、深度不斷增加、水平不斷提升的過程。

現代政治文明與公民政治參與是相互促進的。一方面，現代政治文明的發展為公民政治參與提供了基礎和條件，創設了空間和舞臺；另一方面，公民政治參與推動傳統社會向現代社會的政治轉變，現代社會的政治發展離不開公民廣泛的政治參與。公民基本權利的保障、主權在民原則的貫徹、法治精神的弘揚、公民意識的培育等現代政治文明的核心內容，都需要借助公民政治參與才能實現。

公民政治參與訴求的增長必然要求提升政治制度化水平。政治制度化水平和政治參與程度都比較高的政治系統能容納政治現代化進程中動員起來的社會力量，使整個現代化進程步入良性發展的軌道。而在政治制度化水平較低、公民政治參與訴求較高的政治系統中，由于政治參與程度超出了現有政治制度的承載能力，必然導致非制度化政治參與急劇增多，當非制度化政治參與嚴重溢出政治系統所能容納的范圍時，必然導致政治動蕩。因此，處于社會轉型期的國家在建設政治文明，走向政治現代化的進程中，必須順應公民政治參與訴求不斷增長和社會自主力量勃興的歷史潮流，不斷擴大公民有序的政治參與，不斷提升政治系統的政治制度化水平，以容納新興的社會發展和社會變革的力量。

(二)體現民主政治的重要標尺

公民政治參與的水平和程度是衡量民主政治是否真正得以實現的重要標尺。沒有廣泛的公民政治參與，或政治參與流于形式，人民當家作主將失去實踐的平臺和空間，而成為空洞的、毫無實質內容的宣傳口號。廣泛、充分和有效的政治參與是人民行使當家作主權利的重要形式。通過擴大政治參與，公民可以對政府決策和運行過程產生某種程度的實質性影響，使政府行為以民意為依歸；公民可以經由民主的實踐學習民主的知識、提高民主的技能、增強民主的理念，夯實民主政治的主體條件。

政治參與體現了民主政治的真義。民主既是一種現實的政治運行方式，更是人類社會共同追求的價值目標。現代社會，沒有任何一種政治理論可以拒斥公民的政治參與來奢談民主，民主的真義不是政治系統恩賜的政治待遇或政治感受，而是體現在公民政治參與的行動之中。民主政治的推進意味著公民基于對自身利益和公共利益的維護，不再被動地接受政治系統的安排，而是期待通過參與行為影響政治系統，在制度的框架內實現自身利益和公共利益的最大化。民主政治從不否定公民個體利益的存在，民主的關注視角是大眾的，特別不能忽視普通民眾的民主；民主的運行方式卻是向上的，它回應如何使普通民眾的草根民主上升為影響政治決策的決定力量。民主政治的重要體現就是保證公民對政府決策和政治運行過程的有效參與和最終控制，沒有這種參與和控制就談不上真正的民主。

民主選舉是體現民主政治的重要實踐形式，也是公民政治參與最常見的形式。只有公民主動積極地參與選舉活動，自覺自愿地做出選擇，選舉活動才能有效地開展和運行起來，才能選出反映大多數人的意志，真正代表人民執掌權力的人。馬克思在總結巴黎公社的經驗教訓時曾明確指出，“公社必須由各區全民投票選出的城市代表組成，這些城市代表對選民負責，隨時可以撤換。”公民參與選舉的范圍和程度直接決定著選舉的成效，反映著政治參與的水平，體現著人民公共權力所有者的地位。

(三)監督公共權力的關鍵要素

要防止權力的濫用和腐敗就必須對其進行監督制約，擴大公民政治參與是監督制約公共權力的關鍵因素和核心環節。各權力內部及其相互之間的制約能在一定程度上較好地起到權力監督的作用，但它存在著明顯的局限性，即它們容易受局部利益和主觀因素的影響，監督者與被監督者形成利益共同體，使監督效能大幅度降低。克服這種局限性最有效的方式就是擴大公民政治參與，拓展社會監督的廣度和深度，將公共權力運行置于人民群眾的監督之下，讓權力在陽光下運行。

現代社會普遍采用的代議制是由代表而不是人民直接行使權力的間接民主形式，它必然會導致“兩權分離”的格局，即權力的所有者與權力的行使者是相對分離的。以間接民主為主要形式的現代權力監督制約體系，并不排斥公民直接的政治參與，并不排斥直接民主的因素。相反，公民直接的政治參與，是構成現代權力監督制約體系的基礎，是保障現代權力監督制約機制有效運行的前提。

擴大公民政治參與能夠防止和矯正公共權力運行過程中出現的缺陷和過失，保障政治體系的良性運行。獲得社會成員的足夠支持，是任何政治決策得以有效貫徹和政治行為得以有效實施的前提條件。公民正是通過政治參與以多種形式向政治系統輸出信息，真實表達自身的利益訴求和愿望要求，有助于政治系統不斷適應民眾的要求和外部環境的發展變化，改善其運行的體制機制，從而最終規范和支持政治系統的正當行為，限制其不當行為的發生。

(四)提升政治權威的有效途徑

政治權威是指民眾對于政治系統自發的認同和服從，而不是基于暴力機器的強制。擴大公民政治參與是政治系統獲取政治合法性、提升政治權威的有效途徑。擴大公民政治參與，有助于政治系統構建認同機制。認同機制是掌權者與民眾之間進行政治溝通和政治對話的一種制度設計。惟有掌權者能夠與民眾建立起暢通的政治溝通和政治對話機制，并且主動向民眾或其代表(真正具有社會責任感和道德良知的知識分子群體、利益集團以及其他政治團體)適度地開放“政治評價領域”，在社會結構層面真正形成理性、健康、多元的公共領域，統治集團所掌握的公共權力才能得到多數民眾自愿的服從，其統治權力也才能被廣泛認可，才能真正有效地提升政治權威和政治合法性。民眾對統治權力表示服從和認同的背后隱含著這樣一個政治事實：這種服從和認同是統治集團與社會大眾通過政治溝通和政治對話機制進行雙向反思與論證所達成的共識，而非單向地運用以強制力為基礎的公共權力施加影響的結果。“現代政府存在的理論基礎，決定其政治權威適用的合法范圍以及公民服從與忠誠政府的程度，就取決于其能否滿足人民的需要。”

邁入現代社會，政治系統已不能僅僅憑借單向的意識形態灌輸、傳統政治文化熏陶或思想家的理論論證對其統治權力的合法性進行自我論證和提升。政治實踐表明，必須通過順暢的政治溝通和政治對話機制在公共領域中展開的對統治集團的政治理念與政治行為的價值論證與反思，既定政治系統才能得到民眾自發的認同和服從，其政治合法性才能得到切實鞏固和有效提升。

(五)維護政治穩定的必要條件

社會轉型期，體制轉軌和結構轉型長期并存，政治不穩定乃至社會失序成為一種經常發生的現象，尤其是參與危機導致的社會不穩定。公民政治參與和利益表達需求的快速增長是社會現代化的必然表現，發展中國家在邁向現代化之初，通常法制化水平不高，各種參與渠道、溝通和協調機制不健全，無法容納急劇增長的政治參與需求、尤其是直接政治參與需求。如果參與渠道長期受阻，溝通和協調機制長期缺位，公眾的挫折感、不滿感和反抗情緒就會逐漸累積和強化，從而導致社會不穩定。

擴大公民政治參與、拓展利益表達渠道，有利于促進政治穩定。“政治參與可以在國家與社會之間穩妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾。”公民通過直接或間接參與政治過程，逐步拓展利益表達渠道、完善利益表達機制，以有效表達對公共權力運行、公共需求滿足和公共物品供給的要求，并切實保障和維護公民利益。

隨著市場經濟的發展和民主政治的推進，多元利益集團逐步形成，這為公民多方式、多渠道表達利益訴求和實現政治參與提供了強大動力，并奠定了堅實的社會基礎。一個缺乏政治參與和利益表達渠道的政治體系在傳統社會有可能是穩定的，但在社會轉型時期或變革時期則大多是短命的。由于國家民主政治制度化程度很低，對政府提出的要求很難或不可能通過合法渠道予以表達，也很難在政治體系內得以調節和綜合，因此，政治參與的急劇增長會引起政治不穩定。在一個分化程度高的現代化政治體系中，多元利益集團普遍形成，利益表達和政治參與渠道暢通，它們維系著政治國家與社會組織的良性雙向互動，有效避免了兩者間的激烈對抗、內耗甚至兩敗俱傷。在此類政治體系中實行一種多行為主體的政治管理過程，現代社會中的私人機構、非政府組織能夠同公共機構一樣參與某些必要的公共管理事務，成為公共管理的行為主體之一。

二、擴大公民有序政治參與的主要挑戰

正處于社會轉型期的當代中國，擴大公民有序政治參與的主要挑戰突出表現在政治參與的兩重性特征上。

(一)制度化與非制度化并存

制度化政治參與是公民在正式的法律和制度框架下進行的，能為政治系統所允許和接納的政治參與。我們正在朝著建立比較完備的政治參與制度的方向努力，包括健全和完善人民代表大會制度、政治協商制度、基層群眾自治制度、區域自治制度和信訪制度等。隨著民主政治的發展、法律制度的健全和公民素質的提高，制度化政治參與逐漸成為公民政治參與的主要方式。很多公民愿意在法律制度的框架內用合法和理性的手段來表達和維護自身的利益。制度化政治參與的發展有助于政治系統通過輸入民眾不同的利益訴求，使政府決策時掌握充分的信息資源，評估和均衡不同利益群體的訴求，政策輸出符合多數人利益的政治產品，從而增強民眾對政府決策的認同感和政治系統的歸屬感，提升政治合法性水平，維護政治系統穩定。

但社會轉型期社會矛盾錯綜復雜、參與機制不健全、參與體制不完善，各種官僚主義和消極腐敗現象滋生蔓延，致使當代中國公民政治參與的非制度化特征仍然非常明顯。非制度化政治參與的根本特征就是公民試圖影響政府決策和政府行為的參與活動超出了既定政治系統的法律制度所允許的范圍。當前，公民非制度化政治參與呈現增多趨勢主要是由于社會轉型期利益格局深刻調整、利益矛盾日益凸顯，而公民表達利益訴求、實現政治參與的渠道相對不足，參與機制不健全。很多矛盾和問題無法通過體制內的渠道得到充分表達和有效解決時，人們便通過體制外的非制度化途徑去尋求解決之道。基層干部素質不高和行為失范、宗族勢力和黑惡勢力的復歸又助長了非制度化政治參與。

有些矛盾和問題通過非制度化政治參與渠道引起廣泛關注，并得到有效解決，往往產生巨大的示范效應，導致人們對于同類矛盾和問題更多地去尋求非制度化政治參與途徑解決。

(二)自主性與被動性并存

自主性政治參與是公民基于維護自身利益和滿足自身需要的目標而自覺地以多種形式對政府決策和政治體系施加影響的參與行為。以建立和完善市場經濟體制為目標的經濟體制轉軌催生了公民自主性政治參與。市場經濟的快速發展極大地激活了人們對物質利益的追求，促進了公民利益意識的覺醒，人民開始認識到保護和追求自身權益的合理性。為達到這一目標，人民主動積極地嘗試通過各種形式的政治參與向政府表達自身的愿望和要求，以盡可能地維護和促進自身的合法權益。隨著社會階層結構分化的加速，各種利益群體在爭取和維護自身利益的過程中逐步認識到政治系統在社會利益分配和利益實現方面的決定性地位。眾多社會成員和不同利益群體為實現自身的利益要求，迫切希望將自身和群體意志輸入政治系統。

被動式參與是指公民并非出于內心對權利和利益的渴求，也不是源于對現實社會生活中各種矛盾和問題的關注，而是由于外力的勸說、引導、動員甚至威脅被迫參與政治生活。大量研究表明，雖然近年來公民自主政治參與蓬勃興起，但從總體上看，當前中國公民政治參與的主動性和自覺性比較低，公民的政治主體意識缺失，不能發揮自身在國家政治生活中的主體作用，而是將自己視為純粹的被管理對象；認識不到人民是公共權力的來源，而是將人民視為公共權力的附屬物。公民真正基于主體意識自覺自愿參與國家政治生活的情況不是很多，認為政治是國家的事，普通老百姓參與不參與沒有多大關系，相信政府能管理好社會政治事務。這一方面反映了民眾對政府某種程度的信任感和依賴感，另一方面也體現出民眾的參與意識、主體意識、權利意識和責任意識的缺乏。這種情形的普遍存在，根源于中國幾千年的政治文化傳統。權力崇拜、臣民心理、清官情結、等級觀念、依附心理和盲從心理等傳統政治文化仍然在深刻地影響人民的政治行為。

被動式參與的盛行不僅有違政治參與的目標和本質，而且會導致公民對政治的消極心態和政治冷漠，這必然會消解人民對政治系統的信任感，降低既定政治系統的合法性水平。

(三)實質性與形式性并存

實質性政治參與是指公民的愿望要求能真實反饋給政治系統，能切實維護自身利益、規范政府行為和影響政府決策的參與行為。目前我國公民實質性政治參與正在穩步推進之中。如，當前公民政治參與的關注點，不是意識形態的爭論或所有制結構的調整，而是集中于就業、教育、醫療、社會保障、環境保護、征地拆遷、勞資糾紛等與老百姓切身利益密切相關的民生問題。除了傳統的參與方式和渠道之外，網絡政治參與正在逐步顯現其巨大和獨特的力量。網絡政治參與的興起拓寬了公民政治參與的渠道，擴大了公民政治參與的領域和范圍，能更加自由、直接和及時地交流信息有效參與。

公民實質性政治參與取得了重要進展，但形式化政治參與仍然廣泛存在，很多時候呈現出神圣的政治參與地位與微弱的政治參與功能的巨大落差，政治參與的象征意義超過實質意義，難以對公共政策和政府行為產生實質影響。具體表現在多個方面：政治選舉的功能有待發揮，無論是選舉的方式、選舉的層次、選舉的對象，還是選舉的過程和選舉的結果，在反映公民自主選擇意愿上都需要大幅提升；社會組織的獨立性有待提高，中國絕大多數社會組織都是在20世紀80年代以后成長起來的，它們本身還處于發展過程之中，無論是其結構還是功能都具有某種過渡性，亟待完善；民主黨派的作用有待增強，民主黨派與其在推進民主政治建設中應當發揮的功能，與促進公民政治參與的期待相比仍然有較大差距；政治效能感有待提升，政治效能感是公民對自身政治參與行為影響政治體系和政府決策的能力的主觀感受，當公民認為自身的政治參與行為只是一種形式或政府實現某些特定目標的手段，對政府決策和政府行為毫無實質影響時，效能感就會很低，政治參與的熱情逐漸喪失，甚至產生政治冷漠。

(四)理性與非理性并存

理性政治參與是指公民通過各種合法和合理的方式進行利益表達和利益維護，參與社會政治生活的過程。公權力與私權利之間的良性互動既是公民理性政治參與的前提，又是公民理性政治參與的途徑。我國在擴大公民理性政治參與方面邁出了堅實步伐：健全和完善了人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等公民政治參與的基本制度；健全和完善政府信息公開、聽證評估和專家咨詢制度；完善了新聞媒體的監督和電子政務建設；推動了社會組織的發展，促進國家與公民的良性互動；推進基礎教育和先進文化建設，公民素質有了顯著提高；等等。

非理性政治參與是指公民在參與政治的過程中表現出的極端的、反常的、非理性的心態和行為。當前我國公民非理性政治參與主要表現在：散布政治謠言，從形式上看，政治謠言傳達的是公民的一種政治意識，但在本質上反映了公民的一種參與心態和潛在的參與行為；政治牢騷，政治牢騷是個體在政治生活中受到挫折時對現實表示不滿的一種精神性宣泄；政治狂熱，政治參與狂熱是民眾在政治參與過程中表現出的一種極端甚至畸形的心理和行為，這種極端形式的政治參與往往超出法律和制度許可的范圍，表現出狂熱性、發泄性、破壞性等顯著特征；政治冷漠，政治冷漠是公民對政治參與的疏遠和逃避、對政治系統的輸入和輸出采取淡漠的態度、對社會政治活動漠不關心、不感興趣，不愿花時間和精力參與政治活動，即對政治活動的“心理卷入”程度很低。政治冷漠已深深滲透到少數人的生活行為方式之中，它使其對政治冷眼旁觀、無動于衷甚至麻木不仁。政治冷漠反映出公民責任意識、權利意識和義務意識的缺失。

(五)微觀參與多于宏觀參與

微觀參與多于宏觀參與，這與選舉制度密切相關。選舉制度是規定公民與國家政權之間關系、由公民通過選擇國家公職人員的方式，而賦予國家政權合法性的一系列制度和規范。目前施行的是微觀層次的直接選舉和宏觀層次的間接選舉并用的選舉制度，這就決定了中國公民微觀層面的政治參與多于宏觀層面的政治參與。

微觀層面的政治參與為公民學習民主政治知識、實踐民主政治理念、推進民主政治發展提供了重要途徑和廣闊舞臺。但隨著公民素質的提高和政治文明的演進，人民普遍期待能親自參與或選擇自己信得過的代表參與各個層次的公共政策制定和社會政治事務的治理。我們有必要相應提升公民政治參與的層次、擴大公民政治參與的范圍，逐步從微觀政治參與向宏觀政治參與拓展。

(六)執行參與多于決策參與

從參與政府決策的過程看，公民政治參與可歸納為兩個大的層面：政策制定階段參與和政策執行階段參與。充分的政治參與應貫穿于政治輸入、政策制定、政治輸出和政策反饋的整個過程之中。

執行參與是指公民在政策執行過程中的政治參與，執行參與大多是因為政府旨在保障既定政策的有效實施而動員民眾實現的。目前，我國公民的政治參與大多屬于執行參與這種形式。近年來，我國加快了決策和立法民主化的步伐，逐步讓更多的民眾參與到決策和立法過程中。但總體上，政府決策過程仍處于相對封閉狀態，政府決策基本上由少數政治精英制定和主導，公民很難對決策過程有全面的了解和清晰的以識。

從當代中國公民政治參與所表現出的兩重性來看，中國整體上已經突破傳統的國家與社會高度同質化、政治與經濟高度一體化的社會結構，公民開始擁有相對獨立的活動空間和相對自由的發展機遇。在政治參與過程中公民的自主意識、權利意識、民主意識、責任意識和理性精神得到了培育，但實現公民有序充分的政治參與還需要走很長的路。

三、擴大公民有序政治參與的基本路徑

(一)健全參與制度

擴大公民政治參與，迫切要求加強制度建設，增加有效的制度供給。

1.建立健全政治參與法律法規。第一，健全有關公民政治參與權利的法律規范，并使之具體化、明細化和可操作化。第二，專門制定保障公民參與權行使的法律法規，以具體細則和條文規定公民參與權的具體行使方式、行使范圍和行使程序等。第三，根據權責一致的原則，完善相關行政法規，改變現行的法律制度設計對政府的權力邊界和義務責任規定過于抽象、模糊的做法，厘清政府的權力邊界和運行規則。第四，建立侵犯公民政治參與權利的法律懲治體系，形成維護公民政治參與權利的法律救濟機制和司法救濟機制。

2.不斷完善人民代表大會制度和政治協商制度。強化人民代表大會的立法職能和監督職能；擴大代表的覆蓋面，讓不同社會階層和利益群體的代表都有機會參與國家政治生活，為占人口絕大多數的工人和農民群體、特別是弱勢群體提供充分表達自己意愿和利益訴求的機會；建立人民代表的資格審查和信息公開制度，健全人民對代表的評議和監督制度；提升代表的代表性，建立和完善人大代表聯系選區和選民制度；建立違憲審查機制，使一切違反憲法的行為都能得到及時的糾正。加強多黨合作與政治協商制度的程序化與制度化建設，拓展民主黨派的參政空間；把政治協商納入黨和國家民主決策的程序，促進執政黨與參政黨政治協商的程序化；規范政治協商的內容、形式和程序，逐步實現政治協商和民主監督的規范化。加強執政黨自身建設，不斷提升執政能力和執政水平。社會轉型期，尤其要注重增強執政黨的吸納能力，使各種利益群體和社會階層(尤其是新興社會階層和弱勢群體)都能通過黨的各級組織表達利益訴求、實現政治參與、維護基本權利。

3.健全新聞媒體的輿論表達機制。政府應增加開放度、透明度，廣泛開展與民眾的平等對話和協商；優化民意的輿論表達機構，切實保障公民在法制范圍內的輿論自由，使大眾傳媒成為聯結政府和民眾的橋梁紐帶；形成多層次、多渠道的傳播網絡體系，為公民政治參與提供足夠的信息流和廣闊的參與路徑；促進輿論監督的規范化、制度化和常態化。建立與群眾利益密切相關的決策議程的提前公示制度和重大事項的公開聽證制度。為了充分發揮新聞媒體的社會功能，要盡快出臺新聞法，促進新聞管理走上法制化軌道，為民眾通過新聞媒體實現政治參與提供法律保障。

4.為社會組織發展提供制度保障。一要加快社會組織管理立法。制定促進和規范我國社會組織發展的基本法，將各種類型的社會組織置于統一的和基本的法律框架下，通過健全的法律法規體系引導、規范社會組織的發展。二要推進社會組織雙重管理體制改革。在現行的民政部門社會組織管理系統基礎上，建立全國性的社會組織監管體系，將業務主管單位以及其他各相關部門行使的對于各類社會組織的監管職能規范化。三要完善社會組織的內部治理結構，努力提高其自身的自治程度和治理能力，形成自主、公開、公正的群體性利益表達機制。要特別注重解決弱勢群體的組織化利益表達機制問題，使他們通過組織化的方式理性地、有序地參與國家政治生活和社會管理活動，進行制度化的利益表達。

(二)拓寬參與渠道

社會轉型期社會階層結構急劇分化、利益主體多元化、利益需求多樣化，必須不斷拓寬政治參與渠道，形成多渠道、多層次的政治參與和利益表達格局。

1.拓寬新興社會階層和弱勢群體政治參與的渠道。新興社會階層和弱勢群體在傳統政治架構中表達利益訴求、實現政治參與的渠道嚴重不足，而隨著社會發展，這兩類群體的參與需求大幅度增長，如果體制內的參與渠道長期供給不足，必將促使其不得不尋求體制外的渠道表達訴求、解決問題，這必將導致無序政治參與的急劇膨脹，引發政治不穩定。必須建立新興社會階層和弱勢群體的輿情匯集分析機制和權益保障機制，把其利益訴求的維護納入規范化、制度化的軌道。

2.拓展立法參與的廣度和深度。在立法過程中，不同的主張或異議可以得到充分表達，各種利益要求能夠得到綜合考慮與有效平衡，民眾的不滿因廣泛的參與而得以大大降低，利益爭執通過協商對話得以和平解決，這就極大地減少了對立法結果事后懷疑和對抗的危險，極大地增強了法律的針對性、提升了法律的有效性。我國的立法參與取得了重大進展，九屆人大三次會議通過的《立法法》首次確立了公民在立法過程中的參與制度。但是總的來看，仍處于起步階段，立法參與無論在規范制定還是實際操作中的廣度和深度都有待拓展。

3.大力發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。逐步實現基層黨組織、鄉鎮政府的公開、直接選舉；逐步擴大和提高直接選舉的范圍和層級，真正體現權為民所賦予；完善民主評議制度，實現“民評官”活動的制度化開展；科學界定政府公權力的范圍和邊界，理順基層政府與群眾自治組織的關系，實現政府行政管理與群眾自治的有效銜接和良性互動，切實保障廣大人民依法直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利。

4.拓寬社會組織政治參與的渠道。社會組織在擴大公民有序政治參與中具有獨特的功能，政府應有意識地不斷開辟社會組織政治參與的渠道，不斷拓寬社會組織政治參與的空間，尤其要在了解民眾意愿和公共政策制定方面加強同社會組織的交流與合作，通過協商、談判等途徑，使公共政策能夠反映不同群體的社會政治利益，尤其是要保護弱勢群體的基本權利。

(三)培育社會組織

當前，對于社會組織的成長政府應發揮好兩個方面的職能，其一是著力建立一個規范的社會組織監管體系，其二是采取各種措施增強社會組織自主發展的能力。

20世紀80年代以來，自主的社會組織在國家所釋放的自由空間大量涌現，這源于政府和民間力量的雙重推動。積極培育良性的社會組織是整個社會健康、有序發展的重要舉措。隨著中國自主的社會組織的壯大和成熟會使中國成為有序化、理性化、穩定化的和諧社會。那時，政府的更迭、政治權力的轉移等政治社會的變動都不再會對社會生活其他領域產生大的震蕩和沖擊，而會在一種有序的狀態下運行。

社會組織的壯大和成熟，為擴大公民有序政治參與提供了組織基礎，會使中國社會成為有序、理性、穩定、和諧的社會，推進中國社會從傳統到現代的根本轉型。從傳統到現代的社會轉型是一個涉及多領域、多層面的社會變革過程，要實現現代化就必須建立起能支撐這種變革的社會結構和民眾基礎。社會組織的培育為公民理性的政治參與提供了機會和舞臺，為促進人的自由全面發展創造了條件。從整體的社會結構來看，政治國家與社會組織的相對分離以及兩者間良性互動關系的形成是現代社會的發展目標，培育大量成熟、理性的社會組織是現代社會形成的重要標志。

(四)提高公民素質

公民是政治參與的主體，公民的文化素養、政治能力、公民意識和政治成熟度在其保障和實現政治權利的過程中具有至關重要的作用。

1.提高文化素養。大力發展教育科學文化事業，全面提高公民的文化素質，是發展民主政治的基礎性工程。“文盲是站在政治之外的”，人們的政治參與意識與參政議政能力與其受教育程度是正相關的，唯有大力加強義務教育，全面實施素質教育，深化教學改革，不斷提高教育質量和教育水平，建立現代國民教育體系和終身教育體系，才能使公民的文化素質得到切實提高，從而提高公民的政治辨別、理性選擇和戰略思維的能力，提高公民的政治責任感和政治認同感，為公民有序政治參與奠定良好的主體條件。

2.增強政治能力。對公民進行必要的政治知識、政治技能的教育和訓練，使公民能夠掌握民主生活的技能，了解民主政治的規則和程序，從而可以直接參與政治過程。公民通過學習和實踐掌握必要的政治知識，才能提高參政議政質量，注重政治參與方式的合法性和政治參與途徑的有效性。政治技能的提升有賴于公民在政治實踐中的反復訓練，不同社會時期、不同政治活動需要公民具備不同的政治技能。隨著公民政治參與能力的增強，政治參與層次必將實現從低層次向高層次轉變。

3.培育公民意識。培養公民的主體意識、權利意識、責任意識、民主意識和法治意識。應使公民個體明確意識到自身就是國家政治生活的主體，是以主人資格參與政治活動的，是公共權威的參與者和擁護者；意識到自身利益的實現和基本權利的維護是與參與政治生活密不可分的；意識到作為現代公民在享有權利的同時，必須承擔相應責任，必要時應為維護國家利益犧牲個人利益；意識到實現利益和維護權利都必須遵循民主和法治的原則、通過民主和法治的途徑。當代中國培育公民的法治意識尤為重要，要堅持不懈地教育公民知法、懂法、守法。

(五)重塑政治文化

政治文化體現為內在的心理傾向和主觀意識，政治文化指導和決定著公民的政治行為。公民有序政治參與的實現有賴于政治文化的重塑。

全面的體制轉軌和深層的結構轉型必將改變中國傳統的家國同質同構的全能主義政治文化，重構新的政治文化觀念體系。現代政治文化以契約精神為基石并衍生出寬容性、責任性、權利性和妥協性；強調政治國家與社會組織、公共權力與私人生活、政治關系與社會關系、社會公德與個體選擇間的區別；注重培育個體的尊嚴與自主意識，培育公民的守法意識和社會的法治精神，弘揚社會公共道德準則，塑造獨立的政治人格；清楚了解我國的基本政治制度的特點和優勢，了解我國的政治國情和政治領域面臨的深層次矛盾與問題，了解為推進民主政治需要采取的重大戰略和需要承擔的必要代價。社會成員所遵奉的不再是唯美主義的烏托邦式空想，而是社會民主政治生活逐步趨向更好境界的現實的、合理的愿景。社會成員對政治參與不是非理性的狂熱抑或極端冷淡，而是伴隨著理性的約束和規范的熱情。這種政治文化熏陶出自律性很強、講求權利與義務相統一和權力與責任相統一的現代公民。

塑造現代政治文化要求政治參與主體實現從臣民到公民的根本轉變，這個轉變集中體現在四個方面：其一，樹立政治主體意識。個體應擺脫依附和臣屬心理，克服政治冷漠心理，具有獨立的政治人格意識，在社會政治生活中從被動、消極的客體轉變為主動、積極的主體。其二，強化政治參與意識。對政治的普遍參與是民主制度的基本特征，其目標在于影響政府決策和與政府活動密切相關的公共政治生活。公民政治參與的程度反映著社會組織的發育狀況，也反映著社會民主化的水平。有序、有效的政治參與是公民發揮其政治主體作用的重要途徑。其三，培育政治監督意識。沒有對權力濫用和權力腐敗的監督和制約，就不會有社會組織成長的健康環境，就不會有公民發揮其主體作用的政治舞臺。培育政治監督意識是公民文化的題中應有之義。其四，確立政治規則意識。改變幾千年來“為政在人”的人治思維定勢，確立起法律法規在國家政治生活中的主導地位，依法治國，依法治權(此權包括權力和權利)，促進公民合法地表達利益訴求，實現國家政治生活的法律化、制度化，促進公民政治參與的有序化、理性化。

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