中國農業勞動力農外流動述評

李曉峰 李海濱 張富

摘要：在城鄉二元結構的經濟社會中，農業勞動力從農業向農外流動是經濟發展過程中的必然現象。本文分改革開放前和改革開放后兩個時期對新中國成立以來的中國農業勞動力農外流動史進行了分析和述評，中國計劃經濟體制和市場經濟體制決定了改革開放前后農業勞動力農外流動的特點。

關鍵詞：農業勞動力；改革開放；農外流動；市場機制

中圖分類號：F241.22文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2012)03－0056－06

新中國成立以來，國家經濟體制經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉變。總體來看，中國的農業勞動力向農外流動也同樣經歷了這樣的轉變：計劃經濟時期，勞動力資源依靠行政安排配置，而不是通過市場配置，人口流動被限制，大量農業剩余勞動力被束縛在農村有限的土地上，1978年國內生產總值中農業所占份額為28.1％，但農業勞動力在全社會勞動力中所占的比重仍高達70.3％；這之后，1978年改革開放以來，勞動力市場率先在農村發育，并不斷擴張和向一體化方向發展，農業剩余勞動力開始大量向農外流動。在這個過程中，首先吸納了大量農業剩余勞動力的是農村非農產業尤其是迅速發展的鄉鎮企業。到20世紀90年代，隨著城市中各種限制人口流動的政策、制度逐步被取消、放松，再加上城鄉收入差距對農業剩余勞動力的“拉力”作用，農業剩余勞動力開始大量進入城市勞動力市場。

一、計劃經濟時期中國農業勞動力的農外流動史

改革開放前，計劃經濟從根本上排斥市場，此時，行政安排和計劃調節決定人口遷移和勞動力資源配置。因此，嚴格地說，并沒有任何形式的勞動力市場。有學者將這一時期中國農業剩余勞動力向城市轉移就業的過程，大致分為三個階段：

(一)國民經濟恢復與第一個五年計劃時期(1949-1957年)

新中國成立之初，城市經濟處于恢復時期，無法為農業剩余勞動力提供就業崗位。另外，農村普遍進行了土地改革，無地和少地的農民分得了土地，使得當時農業剩余勞動力的轉移行為還不是很普遍。當時已經有了與遷移相關的一些政策，如1951年公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，規定了外地進城的人口需要到當地公安局登記等。

第一個五年計劃時期，是農村勞動力開始較大規模向城市轉移的時期。這個時期，國家投資新建和擴建了部分城市，其中包括新建城市6個，大規模擴建城市20個，一般性擴建城市82個。由此派生出了大量就業崗位，造成農村人口較大規模向城市轉移，此時的轉移除一部分通過政府部門辦理戶口到城市就業外，大部分都是在政府嚴格政策限制下自發實現的，如1955年國務院頒布了《關于建立經常戶口登記制度》正因為這時的遷移流動大部分是自發實現的，帶有較大的盲目性，因此，并沒有嚴格意義上的勞動力市場。

(二)“大躍進”與國民經濟調整時期(1958-1965年)

1958年開始的“大躍進”造成了對勞動力大量需求的虛假信息。農業剩余勞動力以更快的速度轉移到城鎮各類企業就業。1958年城鎮新增職工2500萬人，80％來自農村。顯然，此時農業剩余勞動力向城市的大規模轉移并不是市場機制的作用，結果造成：一方面，城鎮人口增長過快，出現嚴重供給不足；另一方面，農業勞動力的大規模轉移也影響了農業生產。因此，國家相關部門多次要求制止這種轉移，并且鼓勵城市青年到農村從事農業生產。同時，1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》規定的戶籍制度以及與此配套的糧油供應制度、勞動制度、教育制度等相關制度，堵住了農業剩余勞動力向城市轉移的正常渠道，造成了人口和勞動力的城鄉分割。至此，抑制城鄉人口流動的壁壘開始形成：戶籍制度區分了“農業”和“非農業”兩種戶口性質，并建立了偏向城市居民的就業和相關福利制度，農民和城市居民成為兩種不同的經濟和社會身份，農民很難成為城市居民，形成城鄉分割；同時，農業戶籍人口不能向城市遷移，農村和城市截然分開，形成地域分割。城鄉分割和地域分割交織在一起，不僅把人口分隔在農村和城市兩個空間，也把就業等限制在登記居住地。

(三)“文革”與國民經濟徘徊時期(1966-1978年)

這一時期，農業剩余勞動力向城市轉移進入控制萎縮階段。從20世紀50年代中期城鎮知識青年上山下鄉開始到1966年，共有一百多萬城鎮勞動力轉移到農業，之后，“文革”時期，城市知識青年向農村和農業又轉移了1647萬人，人多地少的局面更加嚴重。為了生計，農業剩余勞動力開始通過社隊企業尋求新的轉移道路，這形成了歷史上獨特的逆向轉移模式，即工人務農、農民做工。許多農村相繼出現了各種社隊工業，吸納了大量農業剩余勞動力。這為日后農村勞動力市場的發育奠定了基礎。

這一時期農業剩余勞動力轉移的總體特征是國家行政安排轉移，勞動力自主轉移的意識不強，不符合工業化進程中剩余勞動力轉移的客觀規律，更談不上通過勞動力市場對農業剩余勞動力進行調節了。

二、改革開放后農業勞動力向農外流動

1978年，中國開始實行改革開放，勞動力市場率先在農村發育。市場機制逐步成為配置勞動力資源的主要手段，勞動力市場逐步發育，在勞動力資源配置中發揮越來越大的作用，農業剩余勞動力轉移也開始從國家行政安排轉移逐步向市場性轉移過渡，并形成了體制內勞動力市場和體制外勞動力市場：體制內勞動力市場是指一系列國家經濟管理體制、制度控制勞動力配置和勞動力的價格，其仍帶有明顯的傳統體制的色彩，農業勞動力很少能進入該市場；而體制外勞動力市場是指其運行完全市場化，勞動力流向和價格由市場供需決定，這是農業勞動力向農外流動的主要就業市場。它又進一步可以細分為農村體制外勞動力市場和城市體制外勞動力市場。農村體制外勞動力市場主要是以鄉鎮企業和私營企業為需求主體所形成的勞動力市場，在20世紀80年代初期率先發育并大量吸收農業剩余勞動力；城市體制外勞動力市場主要是以“三資”企業為需求主體所形成的勞動力市場，以及國有企事業單位雇用農民工所形成的勞動力市場。據此，中國農業剩余勞動力轉移大致經歷了兩個階段，即“離土不離鄉”的鄉鎮企業吸納階段和“離土又離鄉”的“民工潮”階段。

(一)“離土不離鄉”的鄉鎮企業吸納階段(20世紀80年代)

這一階段是改革開放以來，中國農業剩余勞動力轉移經歷的第一個高潮階段。農村從事非農產業的勞動力平均每年以15％的速度遞增，年均轉移規模達860多萬人，其中1984年和1985年兩年，農村新增非農就業勞動者，分別達到1238萬人和2430萬人。“離土不離鄉”的農業剩余勞動力轉移模式是中國經濟發展實踐中走出的—條新路，這條路突破了西方發展經濟學農業剩余勞動力向城市工業轉移的二元結構模式，尤其是鄉鎮企業在1984-1988年的異軍突起，成為農業剩余勞動力轉移的主要“吸收器”。1978年至1983年鄉鎮企業從業人數平均在3000萬人左右(見表1)，吸納農業剩余勞動力比較穩定。1984年3月，黨中央、國務院發布4號文件，確立了鄉鎮企業在國民經濟中的重要地位，據此，鄉鎮企業在政策、輿論、稅收等方面獲得大力支持，其發展進入了黃金時期，成為當時農業剩余勞動力向農外轉移就業的主要途徑，1984年鄉鎮企業從業人數迅速增加，比1983年增加了60.99％。在中國城市存在大量隱性失業、國有企業吸收就業能力很弱的情況下，在農村發展鄉鎮企業吸收農業剩余勞動力，既提高了勞動力資源配置效率，又促進了中國農村經濟的發展。從1984年到1988年，鄉鎮企業的從業人員從5208萬人增加到9545萬人，增長了83.28％(見表1)，占鄉村從業人數的比重由14.48％增長到23.82％。由此帶來的總產值從1245.4億元增加到4428億元，增長2.6倍，年均增長37.3％。這個時期流動到鄉鎮企業的農村勞動力主要是本縣或本省的農村勞動力，但省外流入的農村勞動力人數逐漸增多，再加上這之后經濟改革的中心逐漸由農村轉向城市，城市第三產業開始逐步允許農村勞動力進入，為農業剩余勞動力的流動創造了新的空間，農業剩余勞動力的跨省流動開始逐步展開。

由于1988年出現了通貨膨脹和經濟過熱，國家把鄉鎮企業建設和改革的重點放到治理整頓上，并提出“鄉鎮企業要根據國家的宏觀要求和市場需要，在治理整頓期間適當降低發展速度”。從1989年開始，國家對鄉鎮企業開始實行“調整、整頓、改造和提高”的方針，鄉鎮企業發展速度開始減緩，從業人員1989年和1990年連續兩年減少。鄉鎮企業的發展由此進入低潮，很多鄉鎮企業職工又回到土地中去。

(二)“離土又離鄉”的“民工潮”階段(20世紀90年代以后)

1992年春，在鄧小平南方談話的推動下，政府對農村勞動力的流動政策也逐漸發生變化，其政策的基本點是：承認流動、接受流動、鼓勵流動；流動的方式上，反對無序失控的流動，要求多部門攜手，從多方面采取措施，加以引導、調控；流動的方向上，提倡就地就近流動和向小城鎮流動。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，要鼓勵和引導農村剩余勞動力逐步向非農產業轉移和在地區間有序流動。同年12月，國家勞動部《關于建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體設想》則提出，“培育和發展勞動力市場的目標模式，是建立競爭公平、運行有序、調控有力、服務完善的現代勞動力市場。競爭公平，要打破統包統配的就業政策，破除妨礙勞動力在不同所有制之間流動的身份界限，勞動者自主擇業、自主流動，企業自主用人，勞動力供求主體之間通過公平競爭、雙向選擇確立勞動關系。從長遠發展來看，建立公平競爭的勞動力市場，還要逐步打破城鄉之間、地區之間勞動力流動的界限。”要建立農村就業服務網絡，合理調節城鄉勞動力流動，逐步實現城鄉勞動力流動的有序化，提出要在“九五”時期基本取消統包統配，進一步打破城鄉界限，取消職工身份界限，倡導公平競爭，爭取在20世紀末基本形成現代勞動力市場體系。在此背景下，1993年起，勞動部開始實施“農村勞動力跨地區流動有序化工程”，主要目標是使主要輸入、輸出地區間的農村勞動力流動就業實現“有序化”，包括“輸出有組織，輸入有管理，流動有服務，調控有手段，應急有措施”等具體目標。正式提出建立針對農村勞動力流動就業的用工管理、監察、權益保障、管理服務基本制度，發展各種服務組織，完善信息網絡和監測手段，強化區域協作和部門配合。1994年，勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業暫行規定》，這是國家關于農村勞動力跨地區流動就業的第一個規范化文件，開始實施以就業證卡管理為中心的農村勞動力跨地區流動就業制度。1995年，中共中央辦公廳頒發《關于加強流動人口管理工作的意見》，決定實行統一的流動人口就業證和暫住證制度，以提高流動的組織化、有序化程度。十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，再次明確了農村勞動力流動就業的政策思路，即立足農村，向生產的深度和廣度進軍，發展二、三產業，建設小城鎮。開拓農村廣闊的就業門路，同時適應城鎮和發達地區的客觀需要，引導農村勞動力合理有序流動。

以上這些相關政策制度，反映了當時對農業勞動力進城就業的承認接受及相關管理措施，這些政策制度都直接或間接地促進了農業剩余勞動力向城市流動。同時，國家自20世紀80年代末以來對鄉鎮企業進行治理整頓影響了農民在鄉鎮企業的就業，而且農業收入甚微，農民有著去城市謀求職業、向城市流動的內在要求。另外，市場經濟本身的競爭機制使許多粗放型經營的鄉鎮企業被淘汰，市場經濟本身的資源配置功能又使各種資源自然地向城市和發達地區流動和集中，加上城市第三產業發展創造的就業機會增多，城鄉收入差異形成吸引農民進城的巨大拉力，這些都進一步促進農業剩余勞動力向城市流動。因此，越來越多的農業剩余勞動力涌入發達地區引發了大規模的勞動力跨區域流動，形成了大規模的“民工潮”。而且伴隨著城鄉分割體制開始松動，勞動力就業的市場化程度逐步提高，勞動力的流動性不斷增強。與此同時，城市勞動力就業制度改革改變了過去高度集中、統包統配、能進不能出的固定工制度，使企業獲得招工、用工、工資分配等方面的自主權，政府對農業剩余勞動力向城市流動也由過去的嚴格控制轉變為允許流動。這些原因，客觀上使得越來越多的農業剩余勞動力外出，進入城市地區尋求就業機會，成為農民工。

據對全國不同地區28個縣市調查，1992-1996年14個低收入縣市外出勞動力增長1倍多，出省的增長兩倍多，東部地區為主的14個收入略高和高收入縣市流入勞動力則增長3倍多。另據國家統計局農調總隊的抽樣調查，2003年中國農村外出務工的勞動力達11390萬人。他們絕大部分都以城鎮為流入地，成為當地的農民工，農民進城務工已成為農業剩余勞動力轉移的主要渠道。他們是中國工業、城市建設不可或缺的重要力量，成為城市勞動力市場上的參與主體，為城市勞動力市場發展完善做出了重要貢獻。

農業剩余勞動力向城市轉移，也為中國農村經濟發展和城市建設做出了巨大貢獻。農民工的打工收入已成為中國農村脫貧致富的重要手段。2000年至2002年農民收入的增量中，有47.8％來自外出打工收入。2003年農村外出務工勞動力月平均收入約690元，比上年提高了7.8％。2006年上半年，農民外出務工的收入增幅較大，達20.1％，比上年同期提高3.5個百分點，而且外出務工收入占整個農民的人均現金收入增加額的一半。另外，農民工群體每年帶回家的數以千億計的現金，成為購買農業生產資料和改善生活條件的重要來源。全國總工會的一項調查顯示，1997年農民工平均每人為家庭寄錢2000元，北京、上海等大城市的郵寄匯款約有60％-70％來自農民工。2004年，中國進入城市打工的勞動力快速增長，他們寄回家中的匯款，成為中國農村地區最大的收入來源。估計約有9800萬在外打工的農村居民，2003年寄回或帶回家中的收入總金額達3700億人民幣，高于國家當年財政農業投入。這筆錢對農村來說，是目前任何投資都不能比擬和代替的。他們又把信息和經驗帶回家鄉，外出務工也使農民增長了非農產業生產經營的本領，轉變了生活方式和思想觀念。中國進城農民工就業也有很多方面表現出了與市場的不相適應：由于他們受教育程度普遍很低，缺乏相應技能，他們從事的行業范圍較為狹窄，主要集中在建筑業、批發零售業、餐飲業、社會服務業和制造業；他們社會地位低、收入低、勞動時間長，而且工作不穩定；在城市勞動力市場就業以及在城市生活，經常受到歧視等。

2004年以來，一些地區相繼出現了“民工潮”和“民工荒”并存的現象。這反映了我國農業剩余勞動力轉移就業的新情況和新特點，與我國市場經濟的發展和完善緊密相關。國家勞動和社會保障部專門成立了民工短缺調查課題組，對珠三角、長三角、閩東南、浙東南等主要的勞動力輸入地區和湖南、四川、江西、安徽等主要的勞動力輸出大省進行了重點調查，結果顯示：企業缺工主要發生在珠三角、閩東南、浙東南等加工制造業聚集地區；需求缺口大，嚴重短缺的是18-25歲的年輕女工和有一定技能的熟練工；缺工嚴重的主要是從事“三來一補”的勞動密集型企業；主要集中在產品競爭激烈的制鞋、玩具制造、電子裝配、服裝等加工行業。而這些行業正是我國農業剩余勞動力流動進入的主要行業，這意味著我國農業剩余勞動力轉移進入了“民工潮”和“民工荒”并存的新階段，面臨新的壓力和困難。仔細分析，不難發現，出現這種局面的原因：近些年，國家支持農業，工業“反哺”農業，農民收入的增長使大量外流農業剩余勞動力復歸農業，體現了農業收入政策的市場效應，這種效應使農業剩余勞動力對打工預期收益提高；另外一個原因是，市場經濟不斷完善，農業剩余勞動力市場配置的作用逐漸加強，尤其是優勝劣汰的競爭規則，對農業剩余勞動力的轉移提出了更高的要求。事實上，民工荒反映的是技工荒，沒有一技之長已很難順利就業。這與市場化初期相比大不相同，想單純靠體力就業的勞動力已很難適應這種市場變化。

三、述評

改革開放前，中國農業剩余勞動力沒有發生劉易斯、拉尼斯一費景漢轉移，這是和中國計劃經濟體制密切相關的。計劃經濟體制下，中國采取的是重工業優先發展的戰略。重工業優先發展戰略以及相應形成的傳統體制，對于城鄉間和區域間人口和勞動力的遷移形成了兩重障礙：第一，以重工業為主的工業增長所創造的就業機會較少，吸納農業剩余勞動力的能力弱；第二，計劃配置勞動力的體制為勞動力在產業間和區域間的轉移設置了堅固的樊籬。而且，改革前的中國各種生產資源極度匱乏，必須通過計劃分配機制把包括勞動力在內的各種生產資源按照產業發展的優先順序配置。如1950年代初期，為保證重工業優先發展戰略的順利實施，國家通過壓低農產品價格、降低重工業發展成本，制定了農產品定量供應的政策，造成了農產品價格的扭曲，并進一步導致農產品供給和需求間的不平衡和1950年代后期的糧食短缺。中國糧食供求情況也直接導致了政府關于農民向城市遷移或流入城市政策的變化，加上當時的戶籍制度及配套的城市就業和福利制度，又進一步確立了城鄉人口和勞動力分隔的體制，結構上維系了典型的城鄉二元結構。

改革開放確立的市場經濟體制中的方針政策為中國農業剩余勞動力大規模向非農產業和城市轉移創造了有利條件。從農村來看，農業生產責任制的實施、農村緊張的人地關系、農產品購銷制度的改革和農業生產持續穩定的增長為農民流出提供了動力和可能；從城市來看，城市的開放、非農產業發展模式及其結構的調整以及城市第三產業的發展也為城市吸納農業剩余勞動力提供了空間，而城市與農村之間的發展差距則使人口流動的勢能進一步加大。改革開放三十多年來，通過發展鄉鎮企業和進城務工已經轉移了超過2億農業剩余勞動力，僅“十一五”的頭三年(2006-2008年)就轉移了農業剩余勞動力3316萬人，完成“十一五”預定目標4500萬人的74％。他們對輸出地經濟社會發展起到了積極的作用，包括促進地方經濟發展、推動農村社會化服務體系發展和農村社會事業發展等；同時，他們也對輸入地經濟社會發展起到了促進作用，包括推動輸入地市場經濟尤其是非國有經濟的發展、繁榮了當地市場等；在此過程中，農業剩余勞動力的大規模向農外流動也對國家宏觀經濟產生了深遠的影響，如他們大規模的向城市流入，這沖擊了城市的福利體制，促進了城鄉勞動力市場的發育和完善；農業剩余勞動力流入城市補充了城市勞動力的不足。另外，農業剩余勞動力進城更重要的意義在于降低了城市勞動力成本，提高了城市勞動生產率，也增加了城市職工的流動性，改變了城市企業原有用工制度，促進了勞動力資源的合理配置和有效利用。同時，農業剩余勞動力流動也加速了產業結構調整等。但是，這個過程也暴露了管理體制上的許多弊病，如戶籍制度造成的城鄉隔離，雖然流動限制越來越少，但普通農民工獲得城市戶口仍然“難于上青天”，這也束縛了勞動力資源的合理配置等。

同時，改革開放后農業勞動力向農外流動與改革開放前相比，有很大不同：首先，最基本的差別是改革開放后流入城市的農業剩余勞動力絕大部分都沒有城鎮戶口，而且可能永遠也無法得到城鎮戶口，因此他們也沒有與戶口制度相伴隨的各種補貼和社會保障；其次，改革開放后的流動人口在進城的方式上與改革開放前有很大的不同：其完全可以依照市場和自身條件決定如何進城務工以及何時進城務工。

注釋：

①此時農村非農產業發展十分薄弱，向農外流動主要是向城市非農產業流動。

②國家統計局新聞發言人鄭京平在2006年7月18日國新辦舉行的新聞發布會上的發言。

③2003年當年財政農業投入為1754.5億元(中國農業統計年鑒，2004)。

④指來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易，是中國大陸在改革開放初期嘗試性地創立的一種企業貿易形式，它最早出現于1978年的東莞。“三來一補”企業主要的結構是：由外商提供設備(包括由外商投資建廠房)、原材料、來樣，并負責全部產品的外銷，由中國企業提供土地、廠房、勞力。

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