WTO框架下科學不確定性問題研究

尚妍

摘要：WTO作為多邊體制的支柱，不僅規定了貨物、服務貿易，而且包括了動植物檢驗檢疫、環境保護等涉及科學技術的領域，但WTO對這些領域的規定含混不清，導致各國對規則的解釋往往采用了非統一的科學技術界定標準，這種技術標準成為貿易保護的正當性借口，在實踐中許多國家以WTO之名行貿易保護之實。從某種意義上說，全球化肇始的標志是WTO體系，全球化的進一步發展則有賴于對WTO規則的進一步詮釋，在環境保護、動植物檢驗檢疫領域采取統一科學證據要件判定體系就成為了支撐WTO自由貿易精神的一個重要制度保障。

關鍵詞：世貿組織；稅收和規定；環境和健康；科學不確定性

中圖分類號：F743.1文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2012)03－0076－05

由于科學上的不確定性，在動植物檢驗檢疫、環境保護等涉及科學技術的領域，各國貿易政策大相徑庭。如氣候變暖是否是人類的溫室氣體排放所造成的；越來越多的新的化工原料應用于各種行業，它們對于環境會產生怎樣的影響；轉基因生物技術增加食物產量和品種與對環境和健康的危害應如何取舍，科學上都沒有定論。作為監督各國遵守世貿組織規則的WTO爭端解決機構必須對這些政策加以甄別，但WTO對各國政策的科學性判定缺乏一個統一的、原則性的方法。科學不確定性是指WTO在健康和環境等領域制定協議時存在科學證據或要件上的不統一，以及在判定各國在相關領域制定的措施是否符合WTO貿易自由宗旨時，缺乏統一的科學證明手段。

一、WTO關于科學證據的相關規定

(一)WTO對征收環境稅的科學證據要求

1.WTO對環境稅征收的規定

《關貿總協定》(以下簡稱“GATT”)確立了自由貿易原則作為WTO的基石，其精髓是通過規定國民待遇、最惠國待遇取消對國外產品的歧視。其第3條作為關稅原則，規定成員國不得對進口產品征收高于國內產品的稅收，沒有涉及到科學和環境的問題。

而在實踐中，許多國家基于環境原因對進口產品征收邊境調整稅，征收邊境調整稅不應與WTO的國民待遇原則、最惠國待遇原則和反補貼規則相沖突。專家組在具體案件中討論了對進口產品征收邊境調整稅的問題，但沒有清晰的科學要件判定規則。在美國對石油和某些進口物資征稅案中，專家組裁定美國對進口產品的化工投入所征的稅是邊境調整稅。然而，專家組的報告并沒有明確這些化學物質是以有形的方式存在于終端產品中還是在生產過程中就被消耗了，這種不明確降低了該案作為判例的價值。

對出口產品征收的邊境調整稅，只是在《補貼和反補貼協議》里允許對出口產品在生產過程中所消耗的投入進行稅收減免。所消耗的投入不僅包括構成最終產品的有形投入，也包括生產過程中所使用的能源、燃料和石油。如果該減免大于生產該產品實際投入所征的稅額，這種減免就會構成補貼。

總之，根據WTO的規則，一些而非所有的環境稅都可以在邊境加以調整。是否可以調整取決于該稅的特點而非征收該稅的目的，并沒明確征稅的科學要件問題。

2.GATT第20條作為例外所體現的科學證據問題

GATF第20條作為關稅征收原則的例外條款之一，承認了環境保護的重要性，該條對為了保護人類、動植物生命或健康、為了保護可枯竭的自然資源而采取的稅收措施進行了豁免，因此成員國可以援引該條證明某些環境稅的合理性。

援引第20條第7款需要滿足三個要件，除了“非歧視”要件外，其余兩個要件都和科學不確定性有關。首先，必須存在“可枯竭的自然資源”。在幾個WTO的爭議中都討論過“可枯竭的自然資源”的涵義。在美國蝦案中，上訴機構要厘清像海龜這種活的資源是否是“可枯竭的”。上訴機構認為，應當根據“當今國際社會對環境保護的關注”來界定“可枯竭的自然資源”這一術語。同時認為，“自然資源”這一術語其內涵和外延不是靜態的，其定義是“可演變的”。在其他的案件中，爭端解決機構把石油和清潔空氣裁定為可枯竭的自然資源。但是，可枯竭自然資源界定的科學標準到底是什么，上訴機構未置可否。到目前為止，還沒有案例要求爭端解決機構來闡明自然資源可枯竭方面的科學不確定性問題，GATT對此也沒有規定。

第20條第7款的第二個要件是，該措施必須是“關于”保護可枯竭的自然資源。對于該要件，人們有這樣一種擔心：當存在科學上的不確定性時，該措施作為手段與保護可枯竭自然資源目的這二者的相關性及其程度該如何判定?該條款并未要求成員國證明其措施是否能達到保護可枯竭自然資源的目標。然而，正因為缺少科學判定規則，如果一項稅收措施追求的目標不同于其所宣稱的目標，或者一項措施并未有效達到預期保護目的，那么該要件將無法滿足。

關于第20條的一個日益重要的問題是，一方面，專家組和上訴機構應當如何處理關于自然資源可枯竭或者對存在健康風險水平進行認定方面的科學不確定性，另一方面是措施和目的之間的相符性，直接導致了該措施的合法有效性。如果根據第20條，專家組的任務是對貿易保護主義和合法的國內措施進行甄別，那么其應當關注所爭議的措施的科學依據。然而，WTO對此并未規定，爭端解決機構并未要求違反國民待遇原則和最惠國待遇原則的成員國出示支持其相關措施的科學證據。

(二)WTO關于健康保護措施的科學證據規定

和GATT第20條相比，《實施動植物衛生檢疫措施的協議》(以下簡稱“SPS協議”)明確要求健康保護措施要有科學證據。

SPS協議涵蓋了包括成員國采用的用來保護人類、動植物生命健康和安全的各種措施。要求成員國保證如果采用了高于相關國際標準的動植物檢驗檢疫措施應當有充分的科學證據。SPS協議同時也規定了關于風險評估的詳細要求，包括動植物檢驗檢疫措施應當“基于與當時情形相適宜，一個對人類、動植物生命或健康的風險的評估”。上訴機構曾裁定，“基于”是一個實體要件，即該措施和風險評估之間有一種合理性關系。換言之，這兩種要素之間必須有某種客觀聯系，實踐中，有些成員國創設相關措施是迫于政治和社會的壓力，而不是基于風險評估后的科學結論。

關于科學依據問題，上訴機構認為，風險評估并不需要達成一致的科學結論，風險評估可同時列出主流科學觀點和持反對意見的科學觀點。對立觀點的存在恰恰證明在該問題上存在某種科學的不確定性，SPS協議第5條第1款并不要求成員方進行風險評估時只能采納主流科學觀點。一個負責任的政府可以根據主流或少數專家的意見制定衛生與動植物檢疫措施，采納少數專家意見并不必然表明動植物檢驗檢疫措施與風險評估之間缺乏合理的聯系。判斷風險評估與該措施之間是否存在合理客觀聯系必須具體情況具體分析。

為了對健康措施和貿易進行調和，SPS協議第5條第6款要求，成員國制定措施時應考慮必要性，對貿易不能構成限制。從健康的視角來看這一點至關重要，因為，即使根據科學上已經證明的風險，不同的社會有著不同的風險水平容忍度。在SPS機制之外，這一點對于環保措施也很重要，因為不同的國家由于其經濟發展水平、政治、社會和文化環境的差異而有不同的環境目標。

SPS協議沒有規定審查標準來判定成員國措施是否適當。在歐盟荷爾蒙案中，上訴機構裁定專家組應對其受理的有爭議的措施進行客觀的評估，包括對科學事實的客觀評估。遺憾的是，上訴機構的要求專家組未必能做到，因為其并未確切地表明專家組應對什么樣的科學事實進行客觀的評估。如果由專家組對不確定的科學事實進行“客觀的確定”，這將使專家組處在一個全球科學法院的位置，這是不可能的。

SPS協議的另一規定也值得一提，第5條第7款規定，在有關科學證據不充分的情況下，成員國可以依據有關信息，臨時采用SPS措施。上訴機構裁定本部分體現了預警原則(precautionary principle)。在WTO協議的談判過程中，一方面，各成員國為確定一項措施是否會產生出不合理的貿易負擔，采納了充分科學證據原則作為客觀的評判標準；但與此同時，本條款同樣明確規定，在缺乏充分科學證據的情況下，各國有權采用臨時貿易措施作為預防方法。

二、現有科學證據要件之批判

(一)健康規定和環境規定缺乏一致的科學證據

在科學不確定性上，環境稅收和健康安全規定會引起相同的問題，因為這些具體的措施可能被用于貿易保護主義。當前許多重大環境問題都存在類似的問題，科學證據雖然不能解決關于風險的根本問題，卻可確保措施有某種客觀合理的解釋，遺憾的是，涉及健康和環境問題時，缺少一致的科學證據規定。

環境和健康措施在不同國家引起不同程度的關注。比如，可能由于對待風險的觀念不同，歐洲國家和美國對待風險和預警有著不同的做法。WTO的裁定一旦錯誤將引起高昂的成本，較之于純粹的經濟爭端，在健康領域，專家組和上訴機構更可能犯下錯誤，且這些錯誤的成本將更加高昂。

環境和健康問題之間缺乏明確的界限，許多問題既可以認定為環境問題也可認定為健康問題。因此，二者的科學要件問題是同一個問題，隨著人們對環境問題的日益關注，該問題的迫切性也愈加凸顯。

(二)環境稅征收幅度的科學不確定性

首先，在面臨科學上的不確定性時很難確定最佳稅率。一種有效的稅收能夠使污染者將外部性加以內化，即稅收應等同于污染使社會和環境所承擔的成本，從而使污染者承擔其行為的真實成本。然而確定有效的稅收水平非常困難。此外，由于很難確定稅收的最佳水平，許多政府選擇一個最佳的污染水平，并且試圖確定一個稅率誘使污染者將其排放減少至該水平。然而這種稅收方法的弊端是公司或個人對于某種稅率的反應具有不確定性。

根據“誰污染誰付費”的原則，也很難制定針對未來污染的稅收政策。譬如，很難確定治理某種污染的實際成本以及各個可能的污染源所應承擔的份額。確定能改變人們價值觀的征稅幅度就更加困難。因此，政府制定環境稅面臨著各種技術因素的不確定性，比如，風險的程度、減少污染的邊際成本和收益等，并且政府同時也面臨著各種政治因素，比如，關于適當貼現率的社會價值的選擇，治理污染成本分擔的公平性以及稅收所承載的其他社會價值等。

上述分析揭示了現有WTO稅收的內在涵義。當然，WTO協議必然是不完整的，因為這些協議不能、也不可能預先規定好所有的偶然因素和規則。決定WTO規則科學一致程度的標準就是這些規則所帶來的收益，也就是制定具有科學一致性的WTO規則的支出成本是否合理。這些成本包括，規則談判的成本、減少各方可能行為的成本、進行科學研究的成本、程序性的成本以及WTO裁定錯誤的成本等。

三、科學證據一致性的理論優勢

對成員國采取的相關措施要求更為嚴格的科學證據有著明顯的優點。首先，能夠提高國內政府的決策質量，降低立法成本，從而減少無效措施的數量。此外，其提供了一個民主討論的平臺，使信息透明，公眾可以自由表達意見，從而使政府的行為更加接近民眾的意愿。

這些科學要件的第二個優點是能夠提高WTO裁決的質量。如前所述，WTO的主要任務之一就是對合法的環境措施和偽裝成環境措施的貿易保護主義措施進行甄別，嚴格的科學證據所增加的信息可以提高專家組或上訴機構的判斷能力，使其能夠更好地裁定一項措施的目的是否合法。譬如，SPS協議的指導原則是科學證據統一，要求使用國際SPS標準，從而使成員國難以使用限制性的健康安全規定庇護國內產業，這種透明度同時也有助于其他國家對貿易保護行為進行監督。

當然，采用科學要件作為監督手段的同時也可能帶來一些問題。第一個相關的問題是，依賴科學證據會導致政府忽視公共價值。這些公共價值可能包括與科學專家不一致的文化、社會和道德觀點。科學證據常常被認為是客觀的并且與價值或政治無關。因此，當SPS協議要求各國進行風險評估時，經常要求各成員國在這一高度技術性和客觀性的程序中排除公眾的意見。第二個問題是，獲取科學證據花費昂貴并且耗時，可能會給缺乏資源的國家，特別是發展中國家帶來巨大的負擔。關于資源的問題有許多可能的解決方法，SPS協議也認同了一些方法。第10條第3款就規定了特別的時間緩沖期，以便于發展中國家遵守該協議。此外，第9條規定，發達成員國要對發展中成員國提供技術援助。

必須看到，對科學證據要件的優點和風險的平衡顯然很大程度上取決于問題的性質。政府管理環境和WTO爭端解決機構運用科學手段監管貿易保護主義之間是一種對立的緊張關系，前者要求尊重一國政府的決定，而后者要求對各種措施的科學根據進行審查。

四、統一科學證據要件的途徑

假如統一環境和健康措施是有益的，并且統一各種手段也是有好處的，那么應當采取什么樣的要件?筆者認為，應重點關注審查的程序問題，專家組不應事后批評各國的科學結論，而應當確保這些結論符合科學協定以及滿足科學合理性的最低門檻。換言之，WTO對科學性的審查應當是事先審查，如果WTO對于科學證據采取嚴厲的審查標準，并且對國內政府的措施進行實體審查，這樣更加可能查出保護主義。

另一方面，WTO在對措施的合法性進行評估時，程序性規則可以降低其裁定錯誤的可能性。將程序、透明度和科學合理性作為科學要件的最低門檻，各國制定其環境目標就有了一定的范圍，就能做出相應的規定。同樣，各國在面對環境、健康等領域的科學要件不一致時，也有了制定相關措施的“立法指南”。再者，由于程序性規則沒有對成員國的選擇權進行實體性限制，各國更容易對此達成一致。因此，從犯錯成本和立法成本意義上講，著眼于程序能夠降低科學要求的成本。

WTO的最佳選擇是通過一項關于科學評估的一般協議。該協議將不會限制在某種特定的領域或者特定的手段，而是只明確所采取措施的目標要求，并不干涉成員國的措施內容。該協議旨在降低由于手段和領域的不同而制定的不同規則所造成的扭曲，以及減少研究和制定這些規則的成本。然而，達成該協議存在巨大障礙，即，WTO決策制定的一致性要求。考慮到需要所有的國家都要接受這種要求，WTO決策制定的一致性會在很大程度上降低該協議通過的可能性。當然，如果能達成一攬子援助或技術援助協議也不失為良策。

另一種更為現實的選擇是，專家組和上訴機構可以通過判例來形成一致的程序性規則，也就是對WTO司法能動主義的倡導。上訴機構已經開始在其判例中發展出某種一致性，譬如，對GATT第20條的“必要性”要件的解釋。在今后的WTO相關案件中，專家組和上訴機構應當有意識地發揮司法能動性，在個案中解釋科學要件的一致性規則，并逐步形成判例，以此來推動科學證據要件的統一。但是，該路徑作為次優選擇，存在一些問題，首先是要有案可訴，否則與前一路徑相比，該路徑形成過程會更加漫長。其次，由于缺乏WTO的明確規定，各國沒有在相關領域進行科學研究的驅動力。此外，由于沒有來自成員國的授權，上訴機構制定這些規則的政治合法性也是個問題。

注釋：

①根據WTO的規則，邊境調整稅可以適用于間接稅，也就是對產品征稅，而不適用于直接稅，也就是對生產商征稅。根據是否應用于進口或者出口的產品，WTO規則有所不同。這兩套規則都是為了保證邊境調整稅不會給國內產品提供人為的競爭優勢。對出口產品的退稅或免稅需要根據《關貿總協定》和《補貼與反補貼協議》進行審查，確定其是否構成了非法的補貼。

②參見專家組報告，United stares-Taxes on Petroleumand Certain Imported Substances，L／6175，adopted

17 June1987，BISD 34s／136。

③參見上訴機構報告，United States--Import Prohibitionof Certain Shrimp and Shrimp Products，WT／DS58／AB／R，adopted 6 November 1998，DSR 1998：VII，2755，

④參見專家組報告，United Stares--Taxes on Automobiles，Ds31／R，ll October 1994，unadopted第109頁。

⑤參見《實施動植物衛生檢疫措施的協議》第2條第2款、第3條第3款。參見上訴機構報告，united states--stan-dards for Reformulated and Conventional Gasoline,WT／DS2／AB，R，adopted 20 May 1996，DsR 1996：I，3第201頁。

⑥參見《實施動植物衛生檢疫措施的協議》第5條。

⑦參見上訴機構報告，Ec Hormones AB Report，第115段。

⑧關于預警原則的界定是在《里約宣言》中作出的：“為了保護環境，各國應當根據本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化。”

⑨外部性是經濟學領域的概念，是指未被市場交易所體現的額外成本和額外收益，外部性包括正外部性——額外收益，和負外部性——額外成本兩類。

⑩對于科學的合理性沒有成文的規則，但在科學界有一些廣泛認可的慣例。見Douglas Crawford-Brown，JoostPauwelyn and Kelly Smith，Environrnental Risk，Precaution，and Scientific Rationality in the Context of WTO／NAFTATrade Rules，RiskAnalysis,2004,V01，24，No.2,p，468.

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責任編輯：宋奇