收入再分配中非政府組織和公民個人的作用探討

趙玉華

〔摘要〕在我國，長期以來主要靠政府通過再分配來實現社會公平，非政府組織和公民個人在再分配中的地位和作用沒有得到認識和重視。非政府組織和公民個人在收入再分配中占有重要地位，其參與分配活動不應成為第三次分配。發揮非政府組織和公民個人在收入再分配中的作用，要培育更多的社會組織、發動更多的公民個人參與收入再分配過程，使更多的組織和個人關心公益事業和弱勢群體。同時，政府要在制度和法律上給予確定和保障，使非政府組織和公民個人有序地、合法地參與再分配。

〔關鍵詞〕收入再分配，非政府組織，公民個人

〔中圖分類號〕F812〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）03-0078-03

收入分配主體問題是分配研究的一個重要問題。初次分配主要靠市場機制的作用，解決要素所有者的收入問題，它能解決市場公平問題。再分配要解決或實現市場機制不能解決的社會公平，在我國，長期以來主要通過政府采取措施實現社會公平。隨著經濟實力的增強和人們認識水平的提高，越來越多的社會組織和社會成員參與到解決社會公平的隊伍中來。但是，理論界對政府在再分配中的地位和作用比較重視，研究得比較充分，而對社會組織和公民個人在再分配中作用的研究起步較晚，且看法不一、分歧較大。這必然影響非政府組織和公民個人參與再分配作用的正常發揮和積極性的調動，影響社會公平的實現。因此，有必要從理論上搞清楚非政府組織和公民個人在收入再分配中的地位和作用，理清其與政府之間的關系，進而從法律上、制度上確定其角色、地位和參與活動的程序和規則。

一、非政府組織和公民個人在收入再分配中的作用現狀

非政府組織作為一種非營利性群體組織獨立于國家、政府力量之外，它包括社會團體、志愿者組織、慈善組織等。在國外，社會團體、慈善組織和公民個人等在調整收入、實現公平中起著非常重要的作用。在美國，社會捐贈是社會公益事業所需資金的重要來源。2004年美國人均捐款828.7美元，2008年美國有120萬家慈善基金組織。我國的非政府組織成長和發育較晚，參與公共性不強，對政府的依賴性很強或與政府關系密切，吸收資金能力不強，因此在社會生活中的作用不是非常明顯或沒有真正發揮其獨立作用。新中國成立后很長時間沒有以慈善為名的公益組織，直到1993年才出現了第一家地方性慈善組織——吉林省慈善總會，而全國性慈善組織——中華慈善總會于1994年由民政部創建。

非政府組織用來分配的資源來自人們自發的捐贈。與英美等發達國家相比，我國來自人們自發捐贈的數額很少且大部分依靠企業和富人。造成這種狀況既有觀念、理念因素也有制度上的原因。雖然中國傳統文化不缺少慈善思想和意識，但是新中國成立后實行高度的計劃經濟，政府包辦了全部的社會事務包括對社會成員的救助，人們的慈善意識和觀念長期缺失和淡漠。同時，我國公民個人過去常常以個體消費者的面貌出現，很長時間內個人收入又比較低，因此承擔社會責任的意識和能力比較弱，在實踐中缺乏更高的慈善表現。實行市場經濟，人們辛勤勞動、努力工作，把主要精力投在個人和家庭財富的積累和生活水平提高上，無暇顧及或很少顧及社會的慈善事業，沒有能夠更多地關注其他人群特別是社會弱勢群體。同時，我國慈善制度、體制、機制不健全，慈善組織資金管理不規范、不透明以及在實踐中存在的問題也使一些有志于慈善捐贈的人動搖徘徊，影響了人們捐款行善的積極性；慈善組織和一些基金會不規范的做法也降低了這些組織的公信力，近幾年爆出的事件如“郭美美事件”等影響了人們對非政府組織在社會分配中作用的評價。

2008年以后我國的慈善組織和慈善事業得到快速發展，截至2008年底，登記注冊的社會組織共有41.4萬個，其中社會團體23萬個，民辦非企業單位18.2萬個，基金會1597個。2010年登記注冊的社會組織共有43.9萬個，其中，社會團體24.6萬個，民辦非企業單位19.5萬個，基金會組織2168個。2008年以前，我國注冊登記的99%的國內企業從未參加過捐贈。曾經一段時間我國的慈善事業在一定程度上依賴海外愛心團體和人士的捐贈，在中華慈善總會的捐贈物資中，來自海外的捐贈遠遠超過來自國內的捐贈。2008年汶川大地震開啟了我國慈善事業新局面，企業、個人紛紛解囊，伸出援助之手。2010年，西南旱災、玉樹地震、舟曲泥石流更是把我國的慈善事業推到一個高峰，僅中央電視臺承辦的抗震救災大型募捐活動就募集資金達21.7億元。2010年社會捐贈量達700億元，比2009年的542億元多出150多億元。社會組織、公民個人在抵御自然災害、扶貧濟困、救助弱勢群體方面的作用越來越突出，成為社會再分配的重要力量。

二、非政府組織和公民個人在收入再分配中應占有重要地位

市場機制主導下的初次分配不能解決社會公平問題，解決或實現社會公平的使命主要靠政府通過再分配來完成，政府作為再分配主體具有其他組織和公民個人不可替代的主導作用。與任何社會組織和社會成員不同，政府掌握著公共權力，能夠利用稅收這個強制并強有力的杠桿對收入進行調節，并為政府籌集必要的資金以實現社會公平，比如，通過累進稅率的個人所得稅對中高收入群體的收入進行調節，通過財產稅和遺產稅等對社會成員的非勞動收入進行適當限制，這樣既調節了收入，又為政府解決社會公平籌集了資金。政府通過轉移支付的方式，幫助落后地區、遭災地區和生活困難的群眾，改善生活環境，發展生產，增強自我提升和發展的能力，逐漸擺脫落后和貧困狀況。通過建立適合我國國情并逐步完善的社會保障制度，利用其互濟互助功能，對在市場競爭中處于弱者地位的成員給予幫助和救濟，保障那些低收入成員的基本生活。政府通過強有力的手段和措施在調節居民間的過大收入差距、保障群眾的基本生活、幫助落后地區和受災群眾發展經濟、改善生活方面發揮了巨大作用。

政府在收入再分配中的主導地位是不容置疑的，政府也不應推脫和放棄自己的責任。但是，收入再分配基本通過或依賴政府單一渠道來進行，弊端和不足也逐漸顯現出來，政府的財力畢竟有限，只能把有限的錢用于最重要的地方，不可能解決所有人的問題。政府的政策制定和實施是有嚴格程序的，靈活性略顯不足。最主要的是不能充分調動廣大群眾的積極性，不能吸收社會力量參與。因此，要改變收入再分配單一靠政府的局面，必須吸收社會組織和公民個人參與，實現收入再分配主體的多元化。

但是，有學者認為實現社會公平只能依靠政府 〔1 〕；也有學者認為“非政府社會組織受各種條件限制，雖可以發揮一定作用，但只能是輔助的，所以分配公平的實現最終還是依賴政府。一方面政府作為公共權利的代表，在本質上負有為全體社會成員謀求利益、維護社會公平和正義的責任。另一方面，政府享有立法、司法、行政權力，有合法的強制力，能夠制定社會普遍適用的規則，說到底，政府具有個人和其他社會組織不可替代的作用” 〔2 〕。理論界很多學者把非政府組織、個人參與分配活動稱為第三次分配。

1994年經濟學家厲以寧提出第三次分配概念。他指出：由市場按照效率主導的分配是第一次分配，即初次分配；由政府通過稅收、社會保障制度等方面進行的分配為第二次分配，即再分配；由慈善組織主導、企業個人在道德的力量作用下自愿捐款等實現收入轉移為第三次分配。

實際上，不能把非政府組織和公民個人看作是政府的附屬，應把他們放在重要的位置上，也就是說，政府組織、非政府組織和公民個人參與的都是再分配的過程，而不是所謂的第三、第四次分配。政府、非政府組織及公民個人參與再分配過程是相似的。首先，政府、非政府組織及公民個人幫助的對象都是由于各種原因特別是重大自然災害陷入困境的人群和社會上不能完全解決自身生存的弱勢群體。政府通過轉移支付和社會保障制度幫扶的是在競爭中處于弱勢的群體，使之維持基本的生存，盡量縮小與中高收入者的差距，幫助受災的人們度過難關。非政府組織與公民個人從事的慈善救濟事業也是那些需要幫助、救濟的群體。前面提到的旱災、洪災、地震等自然災害發生后，社會組織、企業、個人積極行動起來，捐款捐物，把愛心送到受災者手中。同時，慈善組織、志愿者組織和愛心人士開展經常性的幫扶活動，關心、幫助弱勢群體，使這些弱勢群體不僅體會到黨和政府的關心幫助，也感到社會大家庭的溫暖，從而鼓起生活的勇氣，勇敢面對生活困難。其次，政府政策實施和社會幫扶目的都是維持和保證受助者的基本生存權和發展權，縮小收入差距，實現社會和諧穩定，實現社會公平。再次，非政府組織及公民個人參與再分配資金的來源不是政府的資金轉移，而是從社會上籌集的資金，包括企業、公民個人的資助，這些資金是初次分配的結果，公民個人捐助實際上是對自己經過初次分配得到的報酬的部分轉移。他們的資金來源渠道有一定差異，但基本上都是對初次分配資金的再使用。當然，隨著實踐的發展和非政府組織的成熟，政府也可以委托非政府組織完成一定的工作。最后，從時間上看，非政府組織及公民個人籌集和使用這些資金可以與政府同時進行。政府的資金調撥使用要經過一定的程序，社會組織、公民個人特別是個人資金的募集和使用更靈活。

因此，不能把非政府組織、公民個人參與再分配活動稱為第三次分配，非政府組織和公民個人與政府參與的都是再分配過程。隨著非政府組織的不斷發展壯大且獨立性增強，隨著民眾經濟實力增強和慈善意識提高，他們在再分配中的地位和作用日益凸顯，也會被越來越多的人認識和重視。

三、充分發揮非政府組織和公民個人在收入再分配中的作用

培育更多的社會組織，發動更多的公民個人參與收入再分配過程，使更多的組織和公民個人關心公益事業，關心社會弱勢群體，縮小收入差距，減少由于收入差距過大而產生的社會矛盾，使每個人都盡量分享經濟發展的成果，達到社會和諧的目的。

首先，培育非政府組織，給予其應有的重視。培育非政府組織，當前主要是大力發展慈善組織。慈善組織要從掛靠在政府部門之下逐步獨立出來。要加強慈善組織的專業化隊伍建設，進行專業知識和技能的培訓，使從業人員對專業知識有更好地掌握。另外，要加強慈善組織之間的合作與交流。采取積極穩重的方針，發展各種形式的慈善組織。學習、借鑒西方和香港地區好的經驗和做法，“民辦”或“民辦官助”，充分利用民間的力量。現階段，應從“官辦”向“民辦”轉變，把“官助民營”與“民辦民營”相結合，積極探索適合中國國情的慈善事業發展模式。重視發展志愿服務組織，為那些懷有同情心和愛心的人士提供更高的救助和表達方式。志愿服務的領域諸多，涉及到社會救助、慈善公益、敬老扶幼等。要把慈善事業與社區服務體系結合起來，關注社區老人、殘疾人、貧困家庭，不斷提高社區的福利水平。2012年3月19日在北京召開的第十三次全國民政會議上，溫家寶總理指出，政府的事務性管理工作適合通過市場和社會組織提供公共服務，可以適當的形式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔。

其次，發揮公民個人的作用，培養社會責任意識。市場經濟的不確定性，使每個人都可能存在自己不能解決的事情，需要社會的幫助。幫助別人也就是幫助自己。針對我國公民慈善觀念和意識普遍缺失和淡薄的現狀，需要加強公民慈善意識的培養和教育。加大宣傳力度，樹立典型，積極引導。同時要舉辦各種慈善活動，讓更多人有機會參與并感到慈善活動的意義和價值，調動廣大群眾的積極性。

最后，政府要在制度和法律上給予確定和保障，使非政府組織和公民個人有序、合法地參與再分配過程。慈善事業是一項利國利民的社會事業，也是與每個社會成員密切相關的事業，政府要大力支持和引導，要保證它健康、有序、持續發展。因此，要不斷建立、健全相關的法律、政策，制定相關的制度，使慈善活動和慈善組織能夠得到法律的保護與制度上的約束。如通過法律明確慈善組織與政府的關系，哪些活動及收入可以免稅等。2011年底，《中央財政支持社會組織參與社會服務項目資金管理辦法實施細則》，并出資2億元支持其開展社會服務，包括對特殊群體進行救助。同時，要加強政府和人民群眾對慈善事業的監督。制度健全、政府支持、管理，再加上群眾的監督，我國的慈善事業必將會健康快速地發展。

參考文獻：

〔1〕趙興羅.論實現社會公平分配的主體、機制及對策〔J〕.經濟縱橫，2007，（1）.

〔2〕解學智.政府與社會公平的實現〔J〕.中央財經大學學報，2005，（6）.

責任編輯于曉媛